II SA/Go 778/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R.Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r., nr IV/29/2007 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy [...] I. stwierdza nieważność § 13 ust. 2 punktu 6 zaskarżonej uchwały, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w punkcie I wyroku. Rada Gminy w dniu [...] lutego 2007r. podjęła uchwałę Nr IV/29/2007 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Jako podstawę prawną uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.). W rozdziale VII regulaminu ( §§ 12 i 13 ) wskazane zostały obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 6 regulaminu do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe należy, w odniesieniu do wszystkich zwierząt, niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, szczególnie w budynkach jednorodzinnych. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 26 poz. 425. Zmiana uchwały w zakresie dotyczącym rozdziału II regulaminu ogłoszona została w tymże dzienniku z 2008 r., nr 21, poz. 492. W dniu [...] sierpnia 2012r. R.Z., działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwała Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie z powyższej uchwały § 13 ust. 2 pkt 6. W uzasadnieniu strona wskazała, że jest właścicielem posesji, na której trzymane są psy, a kwestionowany przepis nałożył na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe niezgodny z prawem obowiązek niedopuszczenia do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, szczególnie w budynkach wielorodzinnych. Zdaniem wzywającej, przepis ten został skierowany przeciwko naturalnej potrzebie zwierząt domowych, nakładając obowiązek niemożliwy do wykonania, a zagrożony sankcjami administracyjnymi i karnymi. Wprowadził też niedopuszczalne domniemanie, że to człowiek ponosi wyłączną winę za szczekanie psa. Nadto, zdaniem wzywającej, nałożony na właścicieli zwierząt domowych obowiązek niedopuszczenia do zakłócenia ciszy i spokoju przez te zwierzęta narusza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazany przepis ustawy upoważnił radę gminy jedynie do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast kwestia zachowania polegającego na uciążliwości tego rodzaju została już uregulowana w art. 51 § 1 Kodeksu wykroczeń, który to przepis zawiera również sankcję za stypizowane tam zachowanie w postaci kary grzywny, w związku z czym ponowne uregulowanie takiego zachowania w regulaminie przekracza nie tylko upoważnienie ustawowe, ale też jedną z zasad techniki prawodawczej wynikającej z § 118 i § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej ( Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908 ) stanowiącą, iż w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej ani innych ustaw. Kwestionowana regulacja narusza też Konstytucję przez konstruowanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który nie jest dostatecznie poprawny, jasny i precyzyjny. Dla poparcia swego stanowiska powoływała się na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2009 r. w sprawie II SA/Po 669/2009 . W odpowiedzi na wezwanie, Rada Gminy uznała zapisy § 13 ust. 2 pkt 6 uchwały za prawidłowe. Wskazała, iż uchwała nie została zakwestionowana w trybie nadzoru przez Wojewodę. Stanowi zatem ważny akt prawa miejscowego, natomiast powołany wyrok nie stanowi podstawy do jego uchylenia. Skargą z dnia [...] września 2012 r. R.Z., powołując się na przepisy art. 50 § 1, art. 53 § 2 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia [...] lutego 2007 r. w części określonej w § 13 ust. 2 pkt 6. W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła zarzuty podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] sierpnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Gminy podkreśliła, że kwestionowany zapis w regulaminie nie oznacza, że został skierowany przeciwko naturalnej potrzebie zwierząt domowych. Nie oznacza również winy człowieka w przypadku, gdy pies szczeka, bowiem czym innym jest zakłócanie spokoju czy ciszy, np. wieczorem na klatce, a czym innym normalne szczekanie psa. Zdaniem organu, bezpodstawny jest tez zarzut by w regulaminie został powtórzony zapis z ustawy, czy innych aktów normatywnych dotyczący zakłócania spokoju i ciszy przez zwierzęta domowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie pozostawała uchwała Rady Gminy Nr IV/29/2007 z dnia [...] lutego 2007r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Skarga na tę uchwałę została złożona w trybie w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W myśl powołanego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności rozważenia wymagało zatem, czy zaskarżona uchwała stanowi akt z zakresu administracji publicznej i czy skarżąca spełniła wymogi formalne warunkujące skuteczne wniesienie skargi. Będąca przedmiotem skargi uchwała, stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, podjęta została w wykonaniu upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U. 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm. ). W myśl powołanego przepisu, regulamin taki jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Utrzymanie czystości i porządku w gminie zgodnie z art. 3 ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. jest zadaniem własnym gminy ze sfery spraw publicznych powierzonych gminie do wykonania. Z powyższych względów zaskarżoną uchwałę należy uznać za akt z zakresu administracji publicznej. Uznać też należało, iż skarżąca wyczerpała ustawowy wymóg dopuszczalności złożenia skargi jakim jest uprzednie wezwanie rady gminy do usunięcia naruszenia prawa dokonanego, zdaniem wzywającego, kwestionowaną uchwałą. Wezwanie takie, zawierające zarzuty tożsame z podniesionymi później w skardze, dokonane zostało przez skarżącą pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. (doręczonym Radzie Gminy w dniu 14 sierpnia 2012r.). Mając na uwadze fakt, iż odpowiedź na nie została udzielona pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., a skarga wpłynęła do organu w dniu 18 września 2012 r., dochowany też został przez skarżącą termin do jej wniesienia, określony w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ; powoływanej jako: ppsa). Przesądziwszy kwestię dopuszczalności skargi, należało rozstrzygnąć czy skarżącej przysługuje legitymacja skargowa. Legitymowanym do wniesienia skargi jest bowiem wyłącznie ten, kto wykaże, iż w wyniku podjęcia kwestionowanego aktu doszło do naruszenie jego interesu prawnego lub uprawnienia. Jest to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku regulacji z art. 50 § 1 ppsa, stanowiącej, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym poglądem, pojęcie "interesu prawnego" odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżonym aktem. Z analizy art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, iż zaskarżeniu w tym trybie podlega uchwała organu gminy, która jest niezgodna z prawem i jednocześnie godzi w sferę prawną skarżącego - wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. znosi, ogranicza czy uniemożliwia realizację jego uprawnienia, interesu prawnego. O powodzeniu skargi przesądza wobec tego wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Przyjmuje się przy tym, że interes ten powinien być bezpośredni i realny. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca wykazała posiadanie legitymacji do złożenia skargi. Jak wynika z wezwania do usunięcia prawa skarżąca jest właścicielką psów, trzymanych na posesji położonej na terenie gminy, jest zatem podmiotem wymienionym w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jak też adresatem norm regulaminu, skierowanych do osób utrzymujących zwierzęta domowe. Wskazane przepisy kształtują zatem sytuację prawną skarżącej, nakładając na nią obowiązki określone w rozdziale VII regulaminu. W tej jednostce redakcyjnej, jak wynika z tytułu, określone zostały obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i zwierząt oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Skonkretyzowane zostały one w §§ 12 i 13 regulaminu. Zgodnie z § 13 ust. 2 pkt 6 regulaminu do obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe m.in. należy, w odniesieniu do wszystkich zwierząt, niedopuszczanie do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, szczególnie w budynkach wielorodzinnych. W ocenie Sądu zasadny pozostawał zarzut skargi, iż przepis paragrafu 13 ust. 2 pkt 6 regulaminu narusza przepisy prawa, a naruszenie to ma charakter istotny w rozumieniu przepisu art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego reguluje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, by materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że w świetle art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ( Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tejże ustawy. Normy zamieszczone w takiej uchwale winny być formułowane jedynie na podstawie i w granicach udzielonego radzie gminy upoważnienia ustawowego, co oznacza, iż rada uchwalając regulamin utrzymania porządku i czystości nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza ramy określone w art. 4 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu, w kontrolowanej uchwale zostały zamieszczone sformułowania nie znajdujące uzasadnienia w delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stosownie do wskazanego przepisu ustawy ( w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia uchwały ) regulamin określać musi szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Kwestionowany przez skarżącą przepis § 13 ust. 2 pkt 6 regulaminu przekracza ramy udzielonej radzie gminy delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Analizując ten zapis należy także mieć na uwadze treść przepisu art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nakazujący wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wydanie decyzji nakazującej wykonanie obowiązku. Ponadto wskazać trzeba, że zgodnie z przepisem art. 10 ust. 2a powoływanej ustawy ten, kto nie wykonuje obowiązków określonych w regulaminie podlega karze grzywny. Oznacza to, że niewykonanie przez właściciela utrzymującego zwierzę domowe obowiązku wprowadzonego przepisem § 13 ust. 2 pkt 6 regulaminu tj. obowiązku "niedopuszczania do zakłócania ciszy i spokoju przez zwierzęta domowe, szczególnie w budynkach wielorodzinnych" stanowi wykroczenie sankcjonowane grzywną. Tymczasem kwestia ta została już uregulowana w art. 51 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 - Kodeks wykroczeń ( tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 ze zm. ). Zgodnie z tym przepisem kto krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem zakłóca spokój, porządek publiczny, spoczynek nocny albo wywołuje zgorszenie podlega karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. Wskazać przy tym należy, iż wykroczenie opisane w hipotezie przywołanej normy prawnej może mieć również postać zaniechania. Jego sprawcą będzie np. posiadacz psa, nie reagujący w sposób właściwy na jego szczekanie, zakłócające spokój osób trzecich. Tym samym zakwestionowana przez skarżącą regulacja przepisu § 13 ust. 2 pkt 6 regulaminu narusza udzielone radzie upoważnienie ustawowe i wkracza w materię zastrzeżoną dla ustawy. Uregulowanie w regulaminie materii znajdującej się już w innej ustawie pozostaje też niezgodne – jak zasadnie podniosła skarżąca – z jedną z Zasad techniki prawodawczej stanowiących załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908). Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi automatycznie o sprzeczności uregulowań z prawem. Wskazuje, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, gdy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 lutego 2010 r. II SA/Bd 1039/09 ( LEX nr 706442 ). Zgodnie z § 137 w zw. z § 143 Zasad, w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych stanowi istotne naruszenie prawa i powoduje nieważność tych zapisów ( art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ). Podobne poglądy o istotnej sprzeczności z prawem analogicznych, jak w będące przedmiotem oceny w niniejszej sprawie zapisów regulaminów utrzymania porządku i czystości w gminach, zostały wypowiedziany nie tylko w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 18 listopada 2009 r. (II SA/Go 669/09), przytoczonym przez skarżącą, ale też w wyrokach WSA w Gliwicach z dnia 8 listopada 2007 r. w sprawie II SA/Gl 531/07, WSA w Łodzi z dnia 25 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/ Łd 881/09 , WSA w Szczecinie z dnia 30 kwietnia 2009r. oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie II OSK 1256/09 ( wszystkie dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych cbois.nsa.gov.pl) Biorąc pod uwagę powyższe wywody, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze) stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 13 ust 2 pkt 6. Kwestią końcową pozostawało zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa. Sąd skłania się ku poglądowi, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu dotyczy także aktu prawa miejscowego. Zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy bowiem wykonalności w szerokim jej sensie (szerzej zobacz: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).