II SA/Go 786/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi T.H. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji (określany dalej jako Kierownik BP) przyznał T.H. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do powierzchni zgłoszonej we wniosku z dnia [...] czerwca 2005 r. w ramach realizowanego wariantu "Trwałe użytki zielone bez certyfikatu (S02b01)" za 2005 rok w kwocie 42.312,60 zł. Przyznane środki zostały przekazane na rachunek rolnika w dniu [...] kwietnia 2006 r. Dnia 10 marca 2006 r. T.H. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2006 rok. Wnioskodawca zadeklarował, iż ubiega się o przyznanie płatności dla pakietów: "Rolnictwo ekologiczne" S02 w wariancie S02b01 – "Trwałe użytki zielone" (bez certyfikatu zgodności), pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych" P01 wariantu P01b – "Półnaturalne łąki dwukośne". Realizacja programu rolnośrodowiskowego w wyżej wymienionych pakietach została zgłoszona na tych samych działkach ewidencyjnych co w 2005 r. W dniu 23 lutego 2007 r. wnioskodawca złożył zmianę do wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zadeklarował dodatkowe działki o łącznej powierzchni 3,10 ha dla pakietu P01 – "Utrzymanie łąk ekstensywnych", wariant P01b – "Półnaturalne łąki dwukośne". Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] Kierownik BP przyznał T.H. płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt w wysokości 50.775,12 zł – pakiet S02 w wariancie S02b01 za 2006 rok. Jednocześnie organ odmówił stronie przyznania płatności w zakresie pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych" – P01 dla wariantu P01b – "Półnaturalne łąki dwukośne" do powierzchni 159,54 ha. Przyznane płatności zostały wypłacone rolnikowi w dniu 19 marca 2007 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2007r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (określany dalej jako Dyrektor OR) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 29/08, oddalił skargę na powyższą decyzję. Następnie w dniu 15 maja 2007 r. T.H. złożył wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na 2007 rok. Zadeklarował, że ubiega się o przyznanie płatności dla pakietu "Rolnictwo ekologiczne" S02 w wariancie S02b02 – "Trwałe użytki zielone" (z certyfikatem zgodności) oraz dla pakietu "Utrzymanie łąk ekstensywnych" P01 wariantu P01b na działkach o łącznej powierzchni 159,54 ha. Dnia 8 kwietnia 2008 r. pełnomocnik strony złożył oświadczenie, że został poinformowany o wydłużeniu realizacji zobowiązania (programu) rolnośrodowiskowego na okres od 1 marca 2007 r. do końca lutego 2012 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Kierownik BP przyznał T.H. płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za 2007 r. w łącznej wysokości 208.478,88 zł, w tym: pakiet P01 – "Utrzymanie łąk ekstensywnych" wariant P01b (N2000) – "Półnaturalne łąki dwukośne" do powierzchni 159,54 ha w wysokości 168 474,24 zł oraz pakiet S02 – "Rolnictwo ekologiczne" wariant S02b02 (N2000) – "Trwałe użytki zielone" (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 156,44 ha w wysokości 40.004,64 zł. Przyznane świadczenie zostało wypłacone rolnikowi w dniu [...] sierpnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Kierownik BP przyznał T.H. płatność z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych odnośnie dwóch wskazanych wyżej pakietów, do podobnej powierzchni działek za 2008 r. w łącznej wysokości 208.962,48 zł. Powyższa płatność została przelana na konto rolnika w dniu [...] lutego 2009 r. Następnie dnia [...] maja 2010 r. Kierownik BP wydał decyzję nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2009 rok uznając, że skarżący nie dochował zasad przejścia z realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego w PROW 2004 - 2006 do PROW 2007 - 2013 określonych w § 43 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., nr 33, poz. 262). Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Dyrektor OR uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Kierownik BP powtórnie odmówił T.H. płatności rolnośrodowiskowej. Dyrektor OR decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Decyzję organu odwoławczego T.H. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Go 357/11, oddalił skargę. W dniu 16 października 2012 r. Kierownik BP wszczął wobec T.H. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w latach 2006-2009. Zawiadomienie o wszczęciu tego postępowania organ doręczył rolnikowi w dniu 17 października 2012 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Kierownik BP ustalił T.H. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, wymagających zwrotu, w łącznej wysokości 510.529,08 zł. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Dyrektor OR utrzymał w mocy powyższą decyzję Kierownika BP. Na powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.nr T.H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Go 501/13 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OR oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP z dnia [...] stycznia 2013 r., wskazując, że w wyroku z dnia 15 czerwca 2011 r., w sprawie sygn. akt I SA/Go 357/11 tut. Sąd przesądził, że skarżącemu nie przysługuje płatność za 2009 rok, gdyż dokonując zwiększenia powierzchni realizacji programu rozpoczął on realizację Nowego Planu Działalności Rolnośrodowiskowej na lata 2007 - 2012. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy, bowiem jedną z kluczowych przesłanek zwrotu i zarazem kontrowersji jest to, czy skarżący przerwał realizację "starego" programu, co oznacza, że 5 letni termin realizacji przedsięwzięcia rolnośrodowiskowego, w zakresie całego objętego nim areału zaczął biec na nowo. Sąd zgodził się z wykładnią przepisów art. 23 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej [...] oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 – określanego dalej jako rozporządzenie RM z dnia 20 lipca 2004 r.) przyjętą przez organy, w świetle której w roku 2007 skarżący "wydłużył" realizację dotychczasowego programu operacyjnego o 5 lat. Obowiązek zwrotu przyznanych uprzednio płatności wywołał jednak dopiero wniosek złożony 12 maja 2009 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w systemie nowego programu (PROW na lata 2007 - 2013). Ponieważ nie zostały spełnione opisane wyżej wymogi "przejścia", a tym samym "stary program" nie został zrealizowany. To zaś wypełniło przesłanki, o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r., które stanowiły bezpośrednie podstawy prawne żądania zwrotu. Za częściowo uzasadnione Sąd uznał natomiast zarzuty błędnej wykładni mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzaniu Rady (WE) nr 479/2008 ( Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz. 18 ze zm. – określanego dalej jako rozporządzenie nr 796/2004), którego odpowiednikiem był identyczny w treści, powołany w skardze art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Podkreślił, że ratio legis przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, zasadza się na sytuacji, w której rolnik pobiera daną płatność będąc przekonany, że mu się należy. To, że skarżący nie znał dostatecznie dobrze przepisów regulujących zasady przejścia z jednego do drugiego programu operacyjnego oraz błędnie przyjmował, że swoim działaniem nie przerwał realizacji "przedłużonego" okresu dotychczasowego programu rolnośrodowiskowego nie oznacza, że nie pozostawał w dobrej wierze. Dobra wiara jest bowiem przekonaniem o jakimś stanie rzeczy, nawet jeśli jest ono błędne lub niezgodne z prawem. W tym bowiem przekonaniu utwierdzało skarżącego działanie organów, które przyznawały mu kolejne płatności na dotychczasowych zasadach, odmawiając jedynie płatności za dodatkowe areały. Sąd wskazał, iż pierwszy moment, w którym skarżący uzyskał świadomość, że otrzymane opłaty są nienależne, należy wiązać zatem nie z jego oświadczeniami i deklaracjami zmierzającym do powiększenia powierzchni gruntów, do których przysługuje dopłata, lecz złożeniem w 2009 r. oświadczenia o zmianie dotychczas realizowanego programu na nowy. W tym bowiem czasie skarżącemu można postawić zarzut, że powinien był wiedzieć, jakie skutki to spowoduje. Inną jednak kwestią jest przerwanie biegu przedawnienia. Z treści przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że przerwanie biegu przedawnienia zależy od czynności polegającej na "powiadomieniu beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności". Przerwy w biegu przedawnienia nie można zatem wiązać z momentem, w którym skarżący utracił dobrą wiarę, lub też sam uzyskał takie przekonanie, lecz wyłącznie z aktywnością organu. Pierwszą udokumentowaną czynnością zawierającą informację o nieuzasadnionym charakterze płatności objętych przedmiotową decyzją było zawiadomienie skarżącego o wszczęciu tego postępowania z dnia [...] października 2012 r., doręczone skarżącemu. Z tych względów Sąd uznał, że odmowa zastosowania powyższych przepisów jest niezgodna z prawem. Brak jest również szczegółowych ustaleń organów na okoliczność obliczenia okresu przedawnienia w odniesieniu do wyżej przedstawionego stanowiska. Ze względu na istotę tego uchybienia dla przywrócenia stanu zgodności z prawem Sąd ten uznał, iż konieczne było uchylenie również decyzji poprzedzającej skarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor OR wnosząc o jego uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2300/13 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił powyższą skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zasadniczą oś sporu stanowi kwestia zakresu żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności, gdy chodzi o okres, którego żądanie zwrotu dotyczy, a w konsekwencji również wysokość kwoty dochodzonego zwrotu. Według NSA, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty, w żadnym stopniu nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji odnośnie do przyjętego w zaskarżonym wyroku kierunku wykładni i zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisów art. 73 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 oraz § 17 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. Odnośnie charakteru płatności rolnośrodowiskowej udzielonej stronie w związku z podjęciem realizacji wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego, która to płatność za rok 2005, 2006, 2007 i 2008 objęta została żądaniem zwrotu, jako nienależnie pobrana, NSA stwierdził, iż kwestia ta bezpośrednio wiąże się zarzutem błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 rozporządzenia nr 796/2001 oraz § 17 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. oraz oceną jego zasadności. Zdaniem NSA, propozycja strony skarżącej kasacyjnie, aby w przypadku płatności objętych zobowiązaniem wieloletnim, określenie "danej płatności", którym prawodawca unijny operuje na gruncie art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 "[...] rozumieć całościowo w kontekście zobowiązania wieloletniego, albowiem w przypadku przerwania realizacji takiego zobowiązania przed upływem okresu 5 lat rolnik zwraca całość środków wypłaconych dotychczas w ramach tego zobowiązania, a nie tylko za dany rok [...]" (pkt 1. tiret drugie petitum skargi kasacyjnej), nie jest uzasadniona i nie znajduje odzwierciedlenia w treści przywołanych powyżej przepisów. Odwołując się do treści ust. 5 art. 73 rozporządzenia nr 796/2004, Sąd I instancji słusznie i trafnie podkreślił, że skoro na jego gruncie mowa jest o "danej płatności", to pojęcie musi i powinno być odnoszone wyłącznie do płatności objętej żądaniem zwrotu, o którym mowa w ust. 1 i 3 przywołanego przepisu. Sąd II instancji wskazał także, że przepis art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 w kompleksowy sposób reguluje instytucję zwrotu nienależnych płatności, a skoro tak, to wykładnia jego ust. 5, nie może być dokonywana w oderwaniu od treści normatywnej zawartej w poprzedzających jednostkach redakcyjnych tego przepisu, zwłaszcza zaś w jego ust. 1 i ust. 3. Z przedstawionego punktu widzenia istotne znaczenie ma zwłaszcza to, że w ust. 1 i 3 art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 mowa jest o dokonaniu nienależnej płatności i obowiązku zwrotu jej kwoty wraz z odsetkami liczonymi od powiadomienia rolnika o dokonaniu nienależnej płatności. Pojęciem "dokonania nienależnej płatności" prawodawca unijny operuje również na gruncie ust. 4 art. 73 ustanawiającego wyjątek od stosowania ust. 1. Z przywołanej regulacji wynika, że skoro na jej gruncie mowa jest o "danej płatności", która jako nienależna stanowi przedmiot żądania jej zwrotu, to chodzi o konkretną płatność, która w konkretnej kwocie została "dokonana", a więc innymi słowy wypłacona. Chodzi przy tym, co ma istotne znaczenie, o płatność wypłaconą (dokonaną) w konkretnej dacie, co wprost i jednoznacznie wynika już z ust. 5 art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 , na gruncie którego mowa jest o przedawnieniu obowiązku zwrotu, "jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat". NSA stwierdził, iż trafne jest stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że na gruncie przywołanego przepisu mowa jest wyłącznie o danej płatności objętej danym żądaniem jej zwrotu, a nie o innej, choćby udzielonej na tej samej podstawie prawnej. Chodzi więc o płatność, która w przedstawionym powyżej jej rozumieniu, jest płatnością konkretną, co do jej kwoty i daty dokonania. Wobec tego przedmiotem żądania zwrotu powinna być określona (zindywidualizowana) płatność, zwłaszcza że termin przedawnienia obowiązku jej zwrotu biegnie od daty jej dokonania płatności, a zwrotowi podlega kwota (danej) płatności powiększona o odsetki naliczane poczynając od powiadomienia rolnika o dokonaniu nienależnej płatności. Sąd odwoławczy wskazał, że treść art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 pozostaje w daleko idącej korespondencji z treścią regulacji krajowej, a mianowicie z rozporządzeniem RM z dnia 20 lipca 2004 r. Podkreślając, że udzielana na jego podstawie pomoc finansowa dotyczy wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych podejmowanych na podstawie wieloletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego podnieść należy, że zobowiązanie to jest realizowane w ramach pakietów, o których mowa w § 1 ust. 2 przywołanego rozporządzenia, a w ramach tych pakietów (oraz wariantów) wyodrębniane są zadania, które – co istotne – realizowane są w cyklu rocznym (§ 1 ust. 3). Z tą zasadą koresponduje rozwiązanie, z którego wynika, że płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana na corocznie składany wniosek producenta rolnego i jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Jest ona więc przyznawana na dany rok, a wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej składa się w terminie od dnia 1 sierpnia do dnia 31 grudnia, zaś wniosek o przyznanie kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, począwszy od roku następującego po roku, w którym została wydana decyzja administracyjna o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej (§ 11 ust. 1 – 5). Co przy tym istotne, również gdy chodzi o zmniejszenie płatności rolnośrodowiskowej, to odnosi się to do płatności za dany rok, która zmniejszana jest na przykład w związku ze złożeniem wniosku po terminie (por. § 11a ust. 1) lub - co istotne z punktu widzenia rocznego charakteru zadań, o których mowa w § 1 ust. 3 – w związku ze stwierdzonymi uchybieniami w realizacji zadań w ramach pakietów objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Wynika z tego, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe, realizacji którego podejmuje się producent rolny, stanowi źródło jego uprawnienia do corocznego uzyskiwania płatności rolnośrodowiskowych. Skoro więc na gruncie § 17 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. mowa jest o wstrzymaniu i zwrocie płatności rolnośrodowiskowej – co oznacza zarówno utratę uprawnienia do płatności wnioskowanej na dany rok, jak i utratę uprawnienia do płatności już uzyskanej, która podlega zwrotowi - a sytuacje objęte hipotezą tego przepisu, gdy chodzi o obowiązek zwrotu płatności już uzyskanej, rozumieć należy nie inaczej, jako tylko przypadki nienależnej płatności związane z nieuzasadnionym charakterem danej płatności (art. 73 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004) - to nie może budzić wątpliwości, że przedmiotem żądania zwrotu może być tylko i wyłącznie konkretna płatność udzielona w konkretnej dacie, na podstawie decyzji o jej przyznaniu. NSA odnosząc się do prawidłowości oceny Sądu I instancji zastosowania przez organ w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 podkreślił, że w analizowanym zakresie istotne znaczenie ma okoliczność, którą wiązać należałoby z wyraźnym zamanifestowaniem woli i podjęciem w jego rezultacie działania, które nie mogłoby być ocenione, jako oparte na usprawiedliwionym - nawet błędnym - przekonaniu o istnieniu uprawnienia uzasadniającego jego podjęcie, a więc innymi słowy, jako działanie podjęte w dobrej wierze. W sytuacji więc, gdy tego rodzaju okoliczność ujawniła się dopiero wraz ze złożeniem przez stronę przywołanego powyżej oświadczenia - które gdyby nie nastąpiło, nie pozbawiałoby strony możliwości realizowania dotychczasowego programu rolnośrodowiskowego – a oświadczeniu temu towarzyszyła wiedza strony odnośnie do wiążących się z tym oświadczeniem skutków prawnych, to nie może budzić wątpliwości, że z tym właśnie momentem działanie strony traciło atrybut działania podjętego w dobrej wierze, jak słusznie przyjął to Sąd I instancji. NSA podkreśliło przy tym, że prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji w zakresie oceny kwestii przerwy biegu przedawnienia, wskazując przy tym, że zagadnienie to, w świetle 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, ściśle powiązane zostało przez prawodawcę unijnego z aktywnością organu, a nie z momentem, z którym działanie beneficjenta utraciło atrybut działania podjętego w dobrej wierze. Okoliczność ta, ma istotne znaczenie z punktu widzenia stosowanego okresu przedawnienia obowiązku zwrotu – dziesięcioletniego lub odpowiednio czteroletniego – którego bieg, w każdym z tych przypadków, przerywa powiadomienie beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Aktywność ta, ze swej istoty, musi więc mieć charakter działania kierunkowego, bezpośrednio zmierzającego do odzyskania danej płatności. Innymi słowy, nie może to być jakiekolwiek działanie, albowiem podstawą jego podjęcia, aby mogło być ono uznane za prawidłowe i skutecznie przerywające bieg terminu przedawnienia, musi być stwierdzenie nieuzasadnionego charakteru danej płatności. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, za działanie, o którym mowa w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, uznać należałoby wyłącznie zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych z dnia 16 października 2012 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Kierownik BP ustalił T.H. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolno środowiskowych w łącznej wysokości 510 529,08 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Dyrektor OR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpatrzenia skargi T.H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go 264/16 uchylił powyższą decyzję Dyrektora OR z dnia [...] stycznia 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika BP. Sąd stwierdził, iż pomimo wynikającego z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) związania organów oceną prawną i wskazaniami wynikającymi z wydanych w niniejszej sprawie wyroków, organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosowały się do tych wskazań. Sąd wskazał, iż z przytoczonych powyżej stwierdzeń zawartych uzasadnieniu wyroku NSA wynika, że prawidłowe zastosowanie przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 wymaga przyjęcia po pierwsze, że skarżący beneficjent pozostawał w dobrej wierze aż do złożenia w dniu 12 maja 2009 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w systemie nowego programu, po drugie, że przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło przez zawiadomienie skarżącego beneficjenta z dnia 16 października 2012 r. o wszczęciu niniejszego postępowania i po trzecie, że obliczenie okresu przedawnienia w odniesieniu do wypłaconych skarżącemu beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowych powinno nastąpić odrębnie dla każdej z płatności dokonywanych w kolejnych latach. Pomimo tych jednoznacznych, przytoczonych wyżej stwierdzeń Sądu, organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosowały się do powyższych wskazań. Mianowicie co do pierwszej kwestii, a więc dobrej wiary skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, iż działał w dobrej wierze. Natomiast co do kwestii trzeciej, a więc charakteru płatności rolnośrodowiskowej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ponownie powołano zakwestionowany przez NSA pogląd, iż wywiązywanie się z obowiązków przyjętych w ramach programu ocenia się w perspektywie podjętego wieloletniego zobowiązania, zatem niedotrzymanie zobowiązania wieloletniego skutkuje obowiązkiem zwrotu pobranych kwot za wszystkie lata, również wypłaconych w latach wcześniejszych, przyznanych za realizację tego zobowiązania, skoro bowiem realizacja obowiązku rozciąga się na okres zobowiązania, to również obowiązek zwrotu powinien dotyczyć wszelkich płatności pobranych w ramach realizacji tego zobowiązania w latach poprzednich. Pomimo zatem prawidłowych ustaleń, że wypłata płatności rolnośrodowiskowych na lata 2005 - 2008, uznanych następnie za nienależnie pobrane, nastąpiła w dniach: [...] kwietnia 2006 r. (w wysokości 43 312,60 zł), [...] marca 2007 r. (w wysokości 50 775,12 zł), [...] sierpnia 2008 r. (w wysokości 208 478,88 zł), [...] luty 2009 r. (w wysokości 208 962,48 zł), zdaniem Sądu organy nie dokonały oceny przedawnienia poszczególnych płatności za poszczególne lata, lecz ponownie przyjęły, że przedawnienie może dotyczyć całości świadczeń wypłaconych w ramach zobowiązania wieloletniego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano w związku z tym, iż obowiązek zwrotu przez stronę kwoty nienależnie pobranych płatności byłby wykluczony, jeżeli pierwsze powiadomienie przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze tych płatności zostałoby doręczone T.H. po upływie dziesięciu lat (wobec przyjęcia przez organy złej wiary skarżącego beneficjenta) od daty pierwszej płatności, tj. po dniu 7 kwietnia 2006 r. W konsekwencji wbrew wytycznym zawartym w cytowanych wyrokach, organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie zastosowały w sposób prawidłowy przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd wskazał, iż ponownie prowadząc postępowanie organy związane będą przytoczoną wyżej oceną prawną odwołującą się do wcześniejszych wskazań wynikających z przywołanych wyżej wyroków WSA w Gorzowie Wlkp. z 5 września 2013 r., II SA/Go 501/13 i NSA z dnia 11 lutego 2015 r., II GSK 2300/13. Ponownie rozpatrując sprawę, Kierownik BP decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] ustalił T.H. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uzyskanej na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. w łącznej wysokości 208 962, 48 zł w tym: pakiet P01 – "Utrzymanie łąk ekstensywnych", wariant P01b (N2000)- "Półnaturalne łąki dwukośne" do powierzchni 159,54 ha w wysokości 168 47,24 zł oraz pakiet S02- "Rolnictwo ekologiczne" wariant S02b02 (N2000) – "Trwałe użytki zielone" do powierzchni 159,54 ha w wysokości 40 488,24 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że T.H. otrzymał nienależne środki publiczne: za 2005 r. – 42.312,60 zł, za 2006 r. - 59.775,12 zł, za 2007 r. 208 478,88 zł, a za 2008 r. 208 962, 48 zł. Łączna kwota nienależnie pobranych płatności wynosi 510 529,08 zł. W tym stanie Kierownik BP zobligowany jest wydać decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności. Obowiązek zwrotu nienależnej płatności wynika z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, który stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3 art. 73. Przepis art. 73 rozporządzenia nr 796/2004 w kolejnych ustępach wskazuje jednak na te sytuacje, kiedy obowiązek zwrotu nienależnego świadczenia zostaje wyłączony. Jak stanowi ust. 4 tego przepisu, obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono w terminie 12 miesięcy od płatności. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie uznano, że nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez T.H. nienależnie pobranych płatności za 2005, 2006, 2007 oraz 2008 rok. Przyznanie T.H. płatności nie było bowiem następstwem pomyłki organu ARiMR, lecz efektem złożenia przez stronę wniosków o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2004-2006 i wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013. Kierownik BP w dacie przyznawania i wypłaty płatności kierował się danymi wskazanymi we wnioskach o przyznanie płatności i w związku z tym nie można mówić o błędzie organu. Natomiast zdaniem organu w sprawie zaistniały przesłanki wyłączające obowiązek zwrotu nienależnie przyznanych płatności, o jakich mowa w ww. art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. W przedmiotowej sprawie można uznać, iż strona działała w dobrej wierze, co stanowić będzie podstawę do przyjęcia krótszego (czteroletniego) okresu między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o niezasadnym charakterze płatności. W świetle art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 organ uznał, że skarżący beneficjent pozostawał w dobrej wierze aż do złożenia w dniu 12 maja 2009 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w systemie nowego programu, po drugie, że przerwanie biegu przedawnienia nastąpiło przez zawiadomienie skarżącego beneficjenta z dnia 16 października 2012 r. o wszczęciu niniejszego postępowania i po trzecie, że obliczenie okresu przedawnienia w odniesieniu do wypłaconych skarżącemu beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowych powinno nastąpić odrębnie dla każdej z płatności dokonywanych w kolejnych latach. Tym samym okres pomiędzy datą płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze płatności w przedmiotowej sprawie przedstawia się następująco: nienależnie przyznana płatność przekazana została po raz pierwszy na rachunek bankowy strony w dniu [...] kwietnia 2006 r. w wysokości 43 312,60 zł, kolejne w datach: [...] marca 2007 r. - 50 775,12 zł, [...] sierpnia 2008 r. - 208 478,88 zł, [...] lutego 2009 r. - 208 962,48 zł, natomiast zawiadomienie nr [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia [...] października 2012 r., stanowiące pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, zostało doręczone stronie w dniu 17 października 2012 r. Zgodnie jednak z wydanym przez WSA w Gorzowie Wlkp. wyrokiem organ zobligowany został do oceny przedawnienia pobranych płatności na poszczególne lata. Zatem w odniesieniu do płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok: 2005, 2006 i 2007 termin przedawnienia zwrotu płatności nastąpił odpowiednio w dniu 7 kwietnia 2010 r., w dniu 18 marca 2011 r., w dniu 28 sierpnia 2012 r. Jedynie w odniesieniu do płatności za 2008 r. w kwocie 208 962,48 zł, których wypłata nastąpiła w dniu 25 lutego 2009 r. nie doszło do przedawnienia, gdyż wspomniane powyższej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń zostało doręczone beneficjentowi w dniu 17 października 2012 r. Tym samym zwrotowi podlegać będą jedynie nienależnie wypłacone środki za 2008 rok. Odwołując się natomiast do treści art. 28a ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 173 – określanej dalej jako u.w.r.) organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności na jego podstawie, gdyż kwota podlegająca zwrotowi przekraczała równowartość kwoty 100 euro. T.H. zaskarżył powyższą decyzję w całości, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 29 ust. 7 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ( t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm. – określanej dalej jako ustawa o Agencji) w z w. z art. 68 § 1 w zw. z art. 21 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 201 – określanej dalej jako o.p.), poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wydanie decyzji pomimo nastąpienia przedawnienia uprawnienia do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia wymiaru nienależnej płatności - art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego zastosowanie pomimo braku zawiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności. Na tej podstawie odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, względnie o uchylenie decyzji. Dyrektor OR decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. otrzymał w mocy decyzję Kierownika BP. W uzasadnienie organ wskazał, iż opisał szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego, a także podjęte w sprawie orzeczenia sadów administracyjnych. Przywołał również przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie. Organ uznał, że z dokumentów sprawy wynika, iż T.H. nie dokończył podjętego zobowiązania w okresie programowania PROW 2004-2006 - tym samym nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Oczywistą konsekwencją takiego działania było wydanie przez Kierownika BP decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności, która to decyzja przesądza o konieczności zwrotu pobranych płatności, a więc wypełnia dyspozycję § 17 ust. 1 lit. c rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. Jednocześnie organ wskazał, że w sprawie znalazły zastosowanie również przepisy o przedawnieniu. Mając na względzie wytyczne wynikające z wydanych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych ustalając kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych dla T.H. Dyrektor OR przeanalizował przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu zawarte w art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004 i stwierdził, że pomoc finansowa za lata 2005-2008 została przyznana opisanymi na wstępie decyzjami Kierownika BP, na podstawie złożonych przez stronę wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Ich wydanie poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowań administracyjnych wszczętych na wniosek strony, w trakcie, których nie stwierdzono wystąpienia błędów dotyczących elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem wysokości płatności, które bezspornie nie zostały wypłacone w skutek błędu ARiMR. Tym samym w opinii organu II instancji płatności przekazywane na rachunek bankowy wskazany przez T.H. we wniosku o wpis do ewidencji producentów nie wynikały z pomyłki, o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004. W związku z tym zastosowanie miał z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, stanowiący, iż obowiązek zwrotu (...) nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże, jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany w akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Organ odwoławczy potwierdził przywołane powyżej ustalenia organu I instancji co dat wypłaty za płatności za poszczególne lata oraz to, iż pierwsze powiadomienie T.H. o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpiło z dniem 17 października 2012 r., tj. z dniem doręczenia zawiadomienia nr [...] z dnia [...] października 2012 r. Wspomniany przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi w akapicie drugim, że w sytuacji gdy beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany wcześniej jest ograniczony do czterech lat. Mając na uwadze powyższe oraz materiał zgromadzony w rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że postępowanie strony w latach 2005 - 2008 zdaniem organu mogło mieć znamiona działania w dobrej wierze, a zatem zgodzić się należy z uzasadnieniem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał 4 - letni okres przedawnienia dla którego datą przerwania biegu przedawnienia jest 17 października 2012 r., tj. dzień doręczenia zawiadomienia nr [...]. W związku z tym - w ocenie organu - w przypadku kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za rok 2008, uzyskanej w dniu [...] lutego 2009 r. (prawidłowo w dniu [...] lutego 2009 r.) na mocy decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. strona nie może skorzystać z dobrodziejstw wynikających z art. 73 ust. 5 akapit 2 rozporządzenia nr 796/2004, ponieważ okres pomiędzy datą płatności pomocy, a dniem 17 października 2012 r., tj. datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności, jest krótszy niż 4 lata. Tym samym - zdaniem Dyrektora OR - organ I instancji prawidłowo ustalił obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconych środków za 2008 rok w kwocie 208 962,48 zł. Podzielił on również ocenę, że w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 28a u.w.r. W dalszej części uzasadnienia decyzji Dyrektor wskazał, że zgodnie z art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 oraz art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. W związku z powyższym na podstawie art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 937/2012 z dnia 12 października 2012 r. zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 oraz (UE) nr 65/2011 w odniesieniu do metody naliczania odpowiednich odsetek od nienależnych płatności do odzyskania od beneficjentów systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników ustanowionych rozporządzeniem Rady (WE) nr 73/2009, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich ustanowionego rozporządzeniem Rady nr 1698/2005 oraz wsparcia sektora wina ustanowionego rozporządzeniem Rady (WE) nr 1234/2007 (Dz. Urz. L nr 280 z 13.10.2012, str. 2), odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy Agencji do należności z tytułu nienależnie pobranych płatności ustalonych niniejszą decyzją, stosuje się odpowiednio przepisy działu III o.p., z wyjątkiem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności, z tym, że termin, o którym mowa w art. 47 § 1 o.p., wynosi 60 dni. Stosownie zatem do art. 47 § 1 o.p. w zw. z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji termin płatności kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wynosi 60 dni od daty doręczenia decyzji ustalającej wysokość tej kwoty. Organ wskazał także, że stosownie do art. 53 § 1 o.p., od zaległości podatkowych, z zastrzeżeniem art. 52 § 1 pkt 2 i art. 54 o.p., naliczane są odsetki za zwłokę. Natomiast art. 53 § 4 o.p. stanowi, że odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku. Zgodnie z art. 56 § 1 o.p. stawka odsetek za zwłokę jest równa sumie 200 % podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego, ustalanej zgodnie z przepisami o Narodowym Banku Polskim, i 2 %, z tym że stawka ta nie może być niższa niż 8 %. Stawka odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych na dzień wydania niniejszej decyzji wynosi 8 % kwoty zaległości w stosunku rocznym - obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 4 stycznia 2016 r. (Monitor Polski z 8 stycznia 2016 r., poz. 20). Odnosząc się do odwołania Dyrektor OR wskazał, że faktem też jest, że WSA w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora OR, jednak w tym zakresie wskazał, iż "pierwszą udokumentowaną czynnością zawierającą informację o nieuzasadnionym charakterze płatności objętych przedmiotową decyzją było zawiadomienie skarżącego o wszczęciu tego postępowania z dnia [...] października 2012 r., doręczone skarżącemu“, nie zaznaczając przy tym, aby zawiadomienie to było obarczone jakimkolwiek błędem. Natomiast odnosząc się do zarzutu niezastosowania przez organ I instancji art. 68 § 1 o.p. Dyrektor OR odwołał się w tym zakresie do wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., II GSK 1008/15, w którym uznano, iż przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi wyłączną podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu nienależnego świadczenia, nie zaś art. 68 § 1 o.p. , do odpowiedniego stosowania którego odsyła art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji. Ponadto organ zauważył, iż zgodnie z uzasadnieniem wyroku NSA z dnia 11 lutego 2015 r., II GSK 2300/13, organ miał obowiązek przy ponownej analizie sprawy zbadać termin przedawnienia 4 i 10 letni, wynikający z przepisów art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. T.H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższą decyzję Dyrektora OR, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie prawa materialnego t.j., art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE, L 1995. 312/1 – określanego dalej jako rozporządzenie nr 2988/95) oraz art. 73 ust. 5 zd. 2 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez ich niezastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych płatności pomimo, że nastąpiło przedawnienie możliwości nakazania zwrotu świadczeń, a także naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie polegające na nie rozpoznaniu kwestii przedawnienia w sposób wszechstronny. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu [...] maja 2009 r. skarżący przerwał program rolnośrodowiskowy, data ostatniej, zdaniem organów - nieprzedawnionej płatności to 24 lutego 2009 r., samo zaś przerwanie terminu przedawnienia nastąpiło w dniu 17 października 2012 r. Pomijając aspekt tego, którą datę należy przyjąć za początek biegu terminu przedawniania, skarżący wskazał, że zarówno w przypadku przerwania programu, jak i daty płatności możliwość orzeczenia zwrotu kwot pobranych w ramach programu rolnośrodowiskowego się przedawniła, odpowiednio w dniu 24 lutego 2017 r. i 12 maja 2017 r., minął bowiem podwójny okres przedawnienia przewidziany przepisami prawa, a organ w dalszym ciągu nie wydał ostatecznej i prawomocnej decyzji w niniejszej sprawie. Niemniej, zdaniem skarżącego, termin przedawnienia będzie wyznaczała data 17 października 2012 r., tj. data poinformowania o nienależnym charakterze danej płatności, która jest zarazem przerwaniem terminu przedawnienia wskazanego w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Od tej bowiem daty biegnie 4 letni termin przedawnienia określony w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, gdyż przepis ten wskazuje, że po przerwaniu przedawnienia termin przedawnienia biegnie na nowo. W niniejszej sprawie nie ma możliwości dokonania kolejnego przerwania z uwagi na treść art. 73 rozporządzenia Komisji. Stąd, możliwość nakazania zwrotu środków przedawniła się w dniu 17 października 2016 r. Z kolei w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. skarżący wskazał, że organy są zobowiązane do zbadania kwestii przedawnienia każdej z płatności, a art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, który reguluje tylko częściowo termin przedawniania zwrotu płatności, bowiem określa tylko termin przerwania biegu przedawnienia, natomiast dalsze zasady obliczania przedawnienia są określone w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, czego organy w ogóle nie rozpatrywały, mimo że oczywistym jest to, że nie może istnieć taka sytuacja, że rolnik jest postawiony w sytuacji niepewności przez wiele lat co do zasadności pobrania konkretnych kwot płatności. Nie ulega wątpliwości, że rozporządzenie nr 2988/95 jest aktem ogólniejszym, na podstawie którego i w oparciu o jego zasady zostało wydane rozporządzenie nr 796/2004. Rozporządzenie nr 2988/95 określa, bowiem w sposób szczegółowy zarówno końcowy termin przedawnienia jak i termin przedawnienia wykonalności decyzji. Stąd organy w sposób nie dostateczny rozpoznały przedmiotową sprawę i podstawę prawną, jak również nie wywiązały się ze zobowiązań nałożonych na nie przez orzeczenia sądów. Ponadto skarżący zarzucił niezastosowanie przez organ przepisu art. 7a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.) formułującego zasadę rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone uprzednio w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto organ podkreślił, iż sądy administracyjne w przytoczonych powyżej orzeczeniach wskazywały na konieczność zastosowania art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, nie powołując się na inny przepis prawa, który należy uwzględnić w kontekście przerwania biegu przedawnienia. W ocenie organu wykładnia reprezentowana w złożonej skardze dot. art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 jest nieuzasadniona. W sprawie zastosowanie znajdzie art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym przepisy prawa krajowego regulować będą przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia. Kwestia ta podlega regulacji w art. 70 § 6 o.p. w z art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji, który stanowi, iż bieg terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu, z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Stąd też termin ten nie biegnie w okresach w których toczyły się postępowania przed sadem administracyjnym. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. organ wskazał, iż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona we wskazanych powyżej granicach kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszych decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, a mianowicie : - decyzji Dyrektora OR z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz decyzji Kierownika BP z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylonych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2013 r., II SA/Go 501/13, od którego to wyroku skargę kasacyjną Dyrektora OR oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lutego 2015 r., II GSK 2300/13; - decyzji Dyrektora OR z dnia [...] stycznia 2016 r. i Kierownika BP z dnia 10 czerwca 2015 r. uchylonych wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 7 grudnia 20016 r., II SA/Go 264/16. W związku z powyższym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10). W kontrolowanej sprawie poza sporem pozostawało, iż wypełnione zostały przesłanki, o których mowa w § 17 ust. 1 rozporządzenia RM z dnia 20 lipca 2004 r. w zw. z art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, stanowiące bezpośrednie podstawy prawne żądania zwrotu płatności rolnośrodowiskowych przyznanych skarżącemu za lata 2005-2008, a to w związku z tym, iż nie dokończył on podjętego zobowiązania, a tym samym nastąpiło zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których powinien być realizowany program rolnośrodowiskowy. Kwestia ta została przesądzona w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2013 r., II SA/Go 501/13 . Istota sporu w niniejszej sprawie koncentrowała się wokół kwestii przedawnienia obowiązku zwrotu płatności, a to w związku z treścią art. 73 ust. 3 rozporządzenia nr 796/2004, stanowiącego, iż obowiązek zwrotu nienależnej płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres wskazany akapicie pierwszym jest ograniczony do czterech lat. Z wydanych uprzednio przez NSA i WSA w Gorzowie Wlkp. orzeczeń wynika, iż prawidłowe zastosowanie przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 wymaga przyjęcia po pierwsze, że skarżący beneficjent pozostawał w dobrej wierze aż do złożenia w dniu 12 maja 2009 r. wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w systemie nowego programu, po drugie, że pierwsze zawiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze płatności nastąpił przez doręczenie mu zawiadomienia z dnia [...] października 2012 r. o wszczęciu niniejszego postępowania i po trzecie, że obliczenie okresu przedawnienia w odniesieniu do wypłaconych skarżącemu beneficjentowi płatności rolnośrodowiskowych powinno nastąpić odrębnie dla każdej z płatności dokonywanych w kolejnych latach. Ponownie rozpoznając sprawę organy zastosowały się do powyższych wskazań zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Przyjęły bowiem, iż pierwsze zawiadomienie skarżącego o nieuzasadnionym charakterze miało miejsce poprzez doręczenie wspomnianego powyżej pisma z dnia [...] października 2012 r., co nastąpiło w dniu 17 października 2012 r. Ponadto organy stwierdziły, iż skarżący pozostawał w dobrej wierze, a tym samym zastosowanie miał 4 letni okres przedawnienia wskazany w art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004, co doprowadziło do uznania, iż w odniesieniu do płatności za lata 2005, 2006, 2007, wypłaconych odpowiednio w dniu [...] kwietnia 2006 r., [...] marca 2007 r. i [...] sierpnia 2008 r. doszło do przedawnienia , gdyż wspomniane zawiadomienie z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało doręczone już po upływie 4 lat od dokonania płatności tych świadczeń. Tym samym uwzględniono zalecenie, że ocena przedawnienia winna nastąpić odrębnie dla każdej płatności. Jedynie w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok, wypłaconej w dniu [...] lutego 2009 r. organy uznały, iż nie doszło do przedawnienia, gdyż wspomniane zawiadomienie z dnia [...] października 2012 r. zostało doręczone skarżącemu przed upływem 4 letniego terminu, wynikającego z art. 73 ust. 5 akapit drugi rozporządzenia nr 796/2004. Skarżący na etapie postępowania odwoławczego zakwestionował dopuszczalność nałożenia obowiązku zwrotu płatności za 2008r., wskazując, iż upłynął 3 letni termin do wydania decyzji zgodnie z art. 68 § 1 o.p. Trafnie w tym zakresie Dyrektor OR odwołała się do przyjętego w orzecznictwie poglądu, iż art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 jest przepisem spełniającym warunki uznania go za bezpośrednio skuteczny, a więc za przepis, który w świetle zasady efektywności, bezpośredniej skuteczności i pierwszeństwa prawa unijnego, stanowił (i powinien był stanowić) wyłączną podstawę rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia okresu przedawnienia prawa żądania zwrotu nienależnej płatności rolnośrodowiskowej. Jakkolwiek bowiem rozporządzeniem Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiający szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina, doszło do uchylenia rozporządzenia nr 796/2004 z dniem 1 stycznia 2010 r., to jednak zgodnie z art. 86 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, rozporządzenie nr 796/2004 miało nadal zastosowanie w odniesieniu do wniosków o przyznanie pomocy dotyczących lat gospodarczych lub okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2010 r. Tym samym brak jest podstaw prawnych do rekonstrukcji terminu przedawnienia żądania zwrotu nienależnych płatności poprzez zastosowanie art. 68 § 1 o.p., do odpowiedniego stosowania, którego odsyła art. 29 ust. 7 ustawy o Agencji (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2013 r., II GNP 2/13, wyrok NSA z dnia 10 listopada 2016 r. II GSK 1008/15, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 16 października 2014 r , II SA/Go 609/14 ). W skardze skarżący podnosił, iż organ winien był zastosować przepis art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 , stanowiący, iż okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Odnosząc się do powyższego zarzutu przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż jak już powyżej wspomniano art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi wyłączną podstawę do rekonstrukcji normy prawnej do ustalenia terminu przedawnienia (o ile oczywiście nie zachodził przypadek z art. 73 ust. 4 tego rozporządzenia, który nie miał zastosowania w sprawie, co pozostawało poza sporem w niniejszej sprawie). Przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 stanowi więc normę szczególną, w sposób autonomiczny regulującą kwestie terminu przedawnienia w stosunku do ogólnego przepisu art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, statuującego przedawnienie obowiązku nienależnie pobranych świadczenia w wyniku powstałej nieprawidłowości. Przepis art. 3 ust.1 rozporządzenia nr 2988/95 z innymi zderzeniami łączy początek biegu terminu przedawnienia oraz przewiduje odmienne terminy przedawnienia niż te które wynikają z art. 73 ust. 4 i 5 rozporządzenia nr 796/2004. Jego stosowanie prowadzić mogłoby do wydłużenia terminu przedawnienia w przypadku sytuacji określonych w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, a do skrócenia w przypadku sytuacji określonych w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Tego rodzaju sprzeczność eliminuje się w procesie wykładni poprzez odwołanie się do zasady lex specialis derogat lex generali (noma ogólna deroguje normę szczególną). Ma więc przepis art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 zastosowanie jedynie tam gdzie przepisy unijne dla poszczególnych płatności nie regulują kwestii przedawnienia wcale lub czynią to w stopniu nieuwzględniającym wszystkich aspektów tej instytucji. Stąd też art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 co najwyżej mógł mieć zatem zastosowanie jedynie w zakresie w jakim określa on skutki przerwania biegu terminu przedawnienia, wskazując, iż wówczas termin ten biegnie na nowo. Zwrócić również należy uwagę, iż przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 wiąże obowiązek zwrotu nienależnej płatności – inaczej niż w przypadku określonym w art. 73 ust. 4 akapit drugi tego rozporządzenia - nie z doręczeniem decyzji o zwrocie, lecz jedynie z powiadomieniem o nieuzasadnionym charakterze danej płatności w określonym terminie, który został dochowany przez organ w kontrolowanej sprawie w odniesieniu do płatności rolnośrodowiskowej za 2008 rok poprzez doręczenie skarżącemu zawiadomienia z dnia [...] października 2012 r. o wszczęciu postępowania przed upływem 4 lat od daty płatności tj. od dnia 25 lutego 2009 r. Brzmienie tego przepisu wskazywać mogłoby, iż po doręczeniu powyższego powiadomienia o nieuzasadnionym charakterze płatności organ miałby nieograniczony czas do wydania decyzji ustającego obowiązek zwrotu nienależnie pobranej płatności. Tego rodzaju stanowisko pozostaje jednak w sprzeczności z gwarancyjnym charakterem instytucji przedawnienia, która nie może przecież prowadzić do nieograniczonej czasowo odpowiedzialności zobowiązanego podmiotu. Ponadto z wszystkich orzeczeń wydanych przez NSA i WSA w Gorzowie Wlkp. w niniejszej sprawie wynikało w sposób jednoznaczny, iż powyższe zawiadomienie z dnia 16 października 2012 r. sądy te traktowały jako jedynie przerwanie biegu terminu przedawnienia wynikającego z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Przerwanie natomiast terminu przedawnienia powoduje, iż po zaistnieniu zdarzenia, z którym norma prawna wiąże to przerwanie, termin przedawnienia zaczyna biec na nowo, co powodowałby, iż upływałby on wraz z dniem 17 października 2016 r. Zwrócić jednak należy, iż ani przepisy rozporządzenia nr 796/2004 ani też przepisy rozporządzenia nr 2988/95 nie regulują instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Rozporządzenie nr 2988/95 pozostawia bowiem tą kwestię prawu krajowemu w art. 3 ust. 2, podobnie jako możliwość wydłużenia terminu przedawnienia, (art. 3 ust. 3), co może być również spowodowanie poprzez wprowadzeniem instytucji zawieszenia biegu terminu przedawnienia. Kwestię zawieszenia terminu przedawnienia reguluje art. 70 § 6 pkt 2 i art. 70 § 7 pkt 2 o.p. do którego odsyła art. 28 ust. 7 ustawy o Agencji. Zgodnie z tym pierwszym przepisem bieg terminu przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu z dniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję dotyczącą tego zobowiązania. Natomiast w myśl tego drugiego przepisu bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się, a po zawieszeniu biegnie dalej, od dnia następującego po dniu doręczenia organowi podatkowemu odpisu orzeczenia sądu administracyjnego, ze stwierdzeniem jego prawomocności. W związku z tym w okresie po przerwaniu terminu wywołanym doręczeniem wspomnianego zawiadomienia z dnia [...] października 2012 r. uwzględnić należało następujące okresy zawieszenia terminu przedawnienia spowodowane wniesieniem przez skarżącego skarg na decyzje Dyrektora OR z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] stycznia 2016 r. od dnia 10 maja 2013 r. (data nadania skargi) do dnia 9 kwietnia 2015 r. (data doręczenia wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności) w sprawie II SA/Go 501/13 oraz od dnia 10 lutego 2016 r. (data nadania skargi) do dnia 17 lutego 2017 r. (data doręczenia wyroku wraz ze stwierdzeniem prawomocności) w sprawie II SA/Go 264/16, co spowodowało, iż niewątpliwie na dzień wydania zaskarżonej decyzji nie upłynął 4 letni termin przedawnienia wynikający z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Tym samym – zdaniem Sądu - organy w sposób prawidłowo zastosowały w kontrolowanej sprawie przepis art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 . Niezasadny był również zarzut naruszenia przez organy przepisu art. 7a § 1 k.p.a. nakładającego na organ obowiązek rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Przepis ten został dodany do k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy k.p.a. oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. z 2017 r., poz. 935 ), przy czym stosownie do art. 16 tej ustawy do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia ustawy ( tj. dniem 1 czerwca 2017 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmieniającej w dotychczasowym brzmieniu. Oznacza to, iż powyższy przepis nie miał zastosowanie do niniejszej sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.