II SA/Go 80/16

Dnia 26 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.B.-M. na zarządzenie Starosty z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Starosta, działając m.in. na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm. – w wersji obowiązującej na dzień podjęcia czynności ), dalej w skrócie p.r.d., zatwierdził projekt stałej zmiany organizacji ruchu na odcinku ulicy [...] (droga gminna nr [...]) w miejscowości [...]. Projekt ten został zatwierdzony na wniosek Burmistrza Miasta. Przewidywał on m.in. wprowadzenie ograniczeń tonażowych na części ulicy [...] oraz na ulicy [...] w postaci zakazu wjazdu dla pojazdów o rzeczywistej masie całkowitej przekraczającej 7 ton. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. R.B.-M. wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia prawa wywołanego czynnościami zatwierdzającymi opisany wyżej projekt organizacji ruchu. Wezwanie to wpłynęło do Urzędu Miasta dnia 21 lipca 2015 r., po czym zostało przekazane Staroście jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia. Do Starostwa Powiatowego wezwanie wpłynęło dnia 10 sierpnia 2015 r. Starosta nie udzielił R.B.-M. odpowiedzi na to wezwanie. Pismem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Starosta poinformował natomiast Burmistrza o braku podstaw do zmiany organizacji ruchu na opisywanych ulicach. Burmistrz po otrzymaniu powyższego pisma przesłał jego kopię do wiadomości R.B.-M., do której kopia tej odpowiedzi dotarła dnia 18 listopada 2015 r. Na czynność Starosty z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu stałej zmiany organizacji ruchu na odcinku ulicy [...] R.B.-M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., kwestionując zasadność i zgodność z prawem tego aktu. Jak wynika z daty stempla pocztowego na kopercie, skarga została wniesiona za pośrednictwem organu, drogą pocztową w dniu 17 grudnia 2015 r. (k. 16 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej na akt niepodlegający kognicji sądów administracyjnych, ewentualnie o odrzucenie jako wniesionej po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia, bądź o oddalenie skargi. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta, uzupełniając akta administracyjne sprawy, ponownie wniósł o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało odrzucić. Badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza analiza jej dopuszczalności. Tytułem wstępu należy zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 10 ust. 5 p.r.d. starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych, z zastrzeżeniem ust. 6 (który to przypadek dotyczy miasta na prawach powiatu i prezydenta miasta, przez co nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie). W myśl art. 10 ust. 10 p.r.d. organy sprawujące nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach mogą nakazać zmianę organizacji ruchu ze względu na ważny interes ogólnospołeczny lub konieczność zapewnienia ruchu tranzytowego. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA z 2015 r. nr 1, poz. 2) zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W powołanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny zwraca również uwagę, iż nie stoi temu na przeszkodzie fakt formalnego niezaliczenia starosty do kręgu organów właściwych jednostek samorządowych (art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1445 – w wersji obowiązującej na dzień wniesienia skargi), dalej w skrócie u.s.p., bo w tym zakresie formułowany jest pogląd niezależny od literalnego brzmienia przepisów właściwych ustaw samorządowych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 368/11, i I OSK 1993/11, postanowienie NSA z dnia 8 marca 2012 r., I OSK 306/11, orzeczenia.nsa.gov.pl) i należy go podzielić. Akcentuje się tu katalog uprawnień i zadań starosty, które sytuują go jako organ samorządowy faktycznie działający jako taki, mimo braku wyraźnej regulacji w tej materii. Pogląd ten wzmacnia regulacja art. 32 p.p.s.a., przyznająca status strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym organowi, którym w praktyce jest również starosta, choćby z racji upoważnienia do działania jako organów decyzyjnych. Stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego dokonanego przez starostę, wynika z art. 87 ust. 1 u.s.p. Przy czym przyjmuje się, że przepis ten upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez ten organ winno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Przepis art. 90a u.s.p. stanowi, iż w sprawach, o których mowa w rozdziale 8 tej ustawy (nadzór nad działalnością powiatu) nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a., regulujących ogólne zasady wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa w sprawach dotyczących aktów lub czynności innych niż decyzje i postanowienia. W tego rodzaju sprawach zastosowanie znajduje jednakże przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. w myśl którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia jego wniesienia (uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r. nr 3, poz. 60). Naczelny Sąd Administracyjny sformułował ten pogląd w odniesieniu do skargi wnoszonej na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednak z uwagi na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz art. 87 ust. 1 u.s.p. zasada ta znajduje zastosowanie również do skarg wnoszonych na uchwały bądź zarządzenia organów powiatu. Kwestionowane przez R.B.-M. zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu na odcinku ulicy [...] stanowi zarządzenie Starosty jako organu zarządzającego ruchem drogowym na drogach gminnych w rozumieniu art. 10 ust. 5 p.r.d. Z akt niniejszej sprawy wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone przez skarżącą dnia 15 lipca 2015 r. w Urzędzie Miasta, zostało dnia 10 sierpnia 2015 r. przekazane Staroście jako organowi, który wydał kwestionowane zarządzenie. Od tego zatem dnia należy liczyć bieg terminu do wniesienia skargi na ten akt, w razie bezskuteczności wezwania. Wezwanie jest bezskuteczne zarówno wtedy, gdy organ udzieli na nie odpowiedzi odmownej, jak i wówczas, gdy nie udzieli na nie żadnej odpowiedzi. W sytuacji, gdy Starosta po otrzymaniu skierowanego przez R.B.-M. wezwania do usunięcia naruszenia prawa nie udzielił na nie skarżącej odpowiedzi, do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na omawiane zarządzenie zastosowanie znajduje termin sześćdziesięciodniowy. Termin ten rozpoczął swój bieg od następnego dnia od daty wpływu wezwania do usunięcia naruszenia prawa do Starosty, tj. od 11 sierpnia 2015 r. i upłynął w dniu 9 października 2015 r. Tymczasem jak wynika z daty stempla pocztowego na kopercie (k. 16 akt sądowych), skarga R.B.-M. została wniesiona drogą pocztową dnia 17 grudnia 2015 r., a więc po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Wniosek taki potwierdzają inne, poza przytoczoną wyżej uchwałą NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, orzeczenia sądów administracyjnych. Przykładowo w postanowieniu z dnia 9 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 2140/12 (LEX nr 1318864), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pogląd ten został zaakceptowany również w postanowieniu NSA z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt II GSK 1766/13 (LEX nr 1401332). Wprawdzie pismem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Starosta stwierdził brak podstaw do zmiany organizacji ruchu zgodnie z wezwaniem R.B.-M., jednakże pismo to nie mogło zostać zakwalifikowane jako skierowana do skarżącej odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego. Jest to podyktowane przede wszystkim faktem, iż powyższe pismo Starosty nie zostało skierowane do skarżącej, lecz do Burmistrza, który następnie przesłał jego kopię do wiadomości skarżącej. Na udzielenie odpowiedzi skarżącej Starosta się nie zdecydował. Jednakże nawet gdyby wbrew powyższym okolicznościom omawiane pismo Starosty z dnia [...] października 2015 r. potraktować jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, to i tak nie można uznać, że od dnia doręczenia skarżącej jego kopii rozpoczął się bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. Wskazany w art. 53 § 2 p.p.s.a. termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jest bowiem ostatecznym terminem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, bądź wprawdzie taką odpowiedź udzielił, ale została ona doręczona stronie już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia wezwania. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie powinna być wniesiona skarga (postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r., I OSK 710/13, LEX nr 1309896). W myśl art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W świetle powyższych okoliczności, na podstawie powołanego przepisu orzeczono jak na wstępie.