II SA/Go 807/09

Dnia 19 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. 1. A.S. złożyła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] odmawiającą skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą B.S. za okres od [...] września 2007 r. do [...] lipca 2007 r. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu [...] lutego 2006 roku skarżąca A.S. wystąpiła do Prezydenta Miasta o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą B.S.. Decyzją z dnia [...] marca 2006 r. organ odmówił przyznania A.S. wnioskowanego świadczenia. Dnia [...] maja 2006 r. decyzję organu I instancji utrzymało w mocy SKO ze względu na fakt, iż wnioskodawczyni nie należała do wskazanego w ustawie o świadczeniach rodzinnych kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarga A.S. została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalona wyrokiem z dnia 27 września 2006 r., w sprawie II SA/Go 376/06. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie P 27/07 A.S. wnioskami z dnia [...] sierpnia 2008 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz o przyznanie tego świadczenia na okresy zasiłkowe 2007/2008 i 2008/2009. Po okresie zawieszenia postępowań wszczętych wnioskami z dnia [...] sierpnia 2008 r. Prezydent Miasta: - decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], wydaną we wznowionym postępowaniu, uchylił decyzję własną z dnia [...] marca 2006 r. o odmowie przyznania A.S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad siostrą B.S. i przyznał wnioskodawczyni prawo takiego świadczenia na okres od [...] lutego 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie do końca okresu zasiłkowego, - decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. przyznał jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tego samego tytułu na okres od [...] sierpnia 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r., - decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie od [...] września 2008 r. do [...] października 2009 r., tj. do końca zmienionego, w wyniku nowelizacji ustawy okresu zasiłkowego. 2. Po ich otrzymaniu, w dniu [...] czerwca 2009 r. skarżąca złożyła (uzupełniła) wnioski o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną siostrą B.S. również za okres od [...] września 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r. oraz za okres od [...] września 2007 r. do [...] lipca 2008 r. W załączonym do wniosków piśmie wskazała, że opieka nad niepełnosprawną siostrą, uniemożliwiająca jej wykonywanie zatrudnienia, trwała nieprzerwanie również w tym okresie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Prezydent Miasta (w imieniu którego działał Kierownik Referatu Przyznawania Świadczeń), powołując się na przepisy art. 17 ust. 1, art. 23 ust. 1, art. 24 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach rodzinnych), § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej k.p.a.), odmówił przyznania A.S. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną B.S. na okres od [...] września 2007r. do [...] lipca 2008r. W uzasadnieniu organ ten wskazał, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym od 2 stycznia 2009 r. - świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobie, na której zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jak wynika z dokumentacji sprawy B.S. jest dorosłą osobą niepełnosprawną zaliczoną do znacznego stopnia niepełnosprawności i zamieszkuje z wnioskodawczynią, która należy do kręgu osób, zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym. W konsekwencji organ stwierdził, iż w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych B.S. spełnia warunki, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślił, że zgodnie z art. 24 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 tej ustawy). Zgodnie zatem z trybem postępowania przewidzianym w ustawie o świadczeniach rodzinnych, stronie, na podstawie wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r. nie może być przyznane świadczenie za okres wsteczny. Wskazano, że skarżąca nie ubiegała się bowiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres zasiłkowy, którego dotyczy wniosek z dnia [...] czerwca 2009r. Nie zostało też wszczęte i nie było prowadzone postępowanie administracyjne, które zostałoby zakończone odmowną decyzją ostateczną z powodu niespełnienia warunku w ówcześnie obowiązującym art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co uzasadniałoby wznowienie postępowania administracyjnego. Nadto organ wyjaśnił, iż przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczące terminów składania wniosków, są przepisami prawa materialnego i jako takie nie mogą być przywracane. Inną kwestią było dla organu wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją i uznanie prawa skarżącej do świadczenia za okres od [...] lutego 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r. oraz przyznania świadczenia z okres bieżący. 3. W odwołaniu A.S. podnosiła fakt sprawowania opieki nad niepełnosprawną siostrą B. nieprzerwanie od lutego 2006 r., a tym samym spełnienia kryteriów do uzyskania prawa do żądanych świadczeń zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz odnośnych rozporządzeń. Podkreśliła, iż w konsekwencji wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku w sprawie P 27/07 – który mocą art. 357 Kodeksu cywilnego spowodował nadzwyczajną zmianę stosunków prawnych - zniesiono przepis odmawiający takim osobom jak ona wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego. Wywodziła, iż w takiej sytuacji odmowa przyznania jej świadczenia skutkuje z mocy przepisów art. 5, 58 , 416 k.c. oraz art. 2, 7 i 77 Konstytucji RP nieważnością decyzji. Skoro Trybunał Konstytucyjny zniwelował przepis uniemożliwiający otrzymanie świadczenia, winno ono być jej przyznane. 4. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji podtrzymując zasadnicze motywy tego rozstrzygnięcia. W jego ocenie uwzględnienie wniosku z dnia [...] czerwca 2009 r. i ustalenie na jego podstawie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na sporny okres byłoby sprzeczne z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z literalnego brzmienia powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że prawo do świadczeń rodzinnych nie może datować się wcześniej niż od miesiąca złożenia wniosku. Ustawodawca zaś nie uczynił żadnych wyjątków od tej kategorycznej zasady. 5. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. A.S., wskazując na treść art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wyroku TK P-27/07, a także decyzji [...], wskazała, iż jej wniosek z dnia [...] lutego 2006 r. spełniał wszystkie wymogi przewidziane prawem, uprawniając ją do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podkreśliła, iż w jej sytuacji od dnia złożenia tego wniosku do chwili obecnej nie nastąpił przypadek utraty ważności orzeczenia o stopniu niepełnosprawności jej siostry, nie odzyskała ona także zdrowia, nie ma zatem podstaw aby odmówić jej wypłaty świadczenia na okres wskazany we wniosku. W ocenie skarżącej nie ma podstaw prawnych, aby ustalać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z oznaczeniem ram czasowych, zmuszających ją do ponawiania wniosku w tym zakresie w sytuacji, gdy orzeczenie o niepełnosprawności siostry nie utraciło ważności, sytuacja rodzinna nie uległa zmianie a jej opieka sprawowana nad siostrą ma charakter nieprzerwany i stały. Powołując przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta, a także o przyznanie jej spornego świadczenia i uzupełnienia przerwanego okresu składkowego ZUS. W odpowiedzi na skargę Kolegium potrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym nadesłanym dnia [...] listopada 2009 r. skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko i żądania zawarte w skardze, akcentując w szczególności, iż w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie może budzić wątpliwości jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za cały okres sprawowania opieki. Podnosiła, iż niezłożenie wniosków o świadczenia za kolejne okresy zasiłkowe, a dochodzone obecnie, nie było spowodowane jej zaniedbaniem, ale "wymuszoną rezygnacją" wynikającą z wcześniejszych odmów i oddalenia jej skargi w sprawie II SA/Go 376/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 6. Istota niniejszego sporu sprowadza się do zbadania wedle kryterium legalności, czy skarżącej przysługuje uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego za okres poprzedzający złożenie wniosku z dnia [...] sierpnia 2008 r. sytuujący się pomiędzy okresem objętym postępowaniem wznowieniowym (okres zasiłkowy od dnia [...] lutego 2006 r. do [...] sierpnia 2006 r.) oraz okresem uznanym z racji terminu złożenia wniosku za okres bieżący (od [...] sierpnia 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. oraz od [...] września 2008 r. do [...] października 2009 r.). Obejmuje ona w tej sprawie drugi z możliwych w tym odstępie czasowym okres zasiłkowy przypadający od dnia [...] września 2007 r. do [...] lipca 2008 r. (pierwszy, przypadający od dnia [...] września 2006 r. do [...] sierpnia 2007 r., objęty jest sprawą II SA/Go 8080/09). Wskazać trzeba, że poza sporem o prawo do tego świadczenia, z przyczyn uznanych za uchybienie materialnoprawne mające wpływ na wynik sprawy, o którym mowa będzie niżej, w postępowaniu nie występują inne uchybienia o charakterze procesowym, czy materialnym oraz kwalifikowane naruszenia prawa skutkujące potrzebą wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.). 7. Nie ma wątpliwości, że ze względu na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., (P 27/07, OTK-A 2008/6/107, Dz.U. z 2008 r. Nr 138, poz. 872), którym orzeczono niezgodność z art. 32 ust. 1 Konstytucji - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny - skarżącej ze względu na spełnienie przez nią kryterium, o jakim mowa w powołanym przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych - przysługuje uprawnienie do nabycia świadczenia pielęgnacyjnego. Spór, mający charakter interpretacyjny, wywołuje jednak "wkomponowanie" tego uprawnienia, w normy przepisu art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych operujące pojęciem "okresu zasiłkowego" oraz jego powiązania z trybem wnioskowym. Periodyczność przyznawania świadczenia wskazuje na zamiar ustawodawcy cyklicznej weryfikacji uprawnień do jego otrzymywania i to uzasadnienie nie budzi wątpliwości. Jeśli zaś chodzi o "tryb wnioskowy" decyzje organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi; tworząc prawa ma przyszłość, ze skutkiem ex nunc. Zatem organ może przyznać świadczenie najwcześniej od dnia, w którym zgromadził materiał dowodowy niezbędny do wykazania, że strona spełnia warunki korzystania ze świadczenia. Gromadzenie takiego materiału inicjowane jest wnioskiem strony, której przysługuje wyłączna kompetencja do zainicjowania postępowania. Takie zapewne jest uzasadnienie powiązania okresu zasiłkowego z momentem złożenia wniosku. 8. Regulacja ta ujawnia swoje wady, gdy z przyczyn od strony niezależnych, nie ma ona możliwości złożenia wniosku, jak też wykazania swojego materialnego uprawnienia (choćby jednego elementu o tym decydującego). Jedna z nich stała się przedmiotem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 r. (P 28/07, OTK-A 2007 nr 9, poz. 106), którym stwierdzono, że art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Treść tego wyroku, a w szczególności przedstawiona w nim argumentacja wymaga powołania, gdyż zawarte w niej przesłanki aksjologiczne wpływają istotnie na ogląd niniejszej sprawy. Podkreślono w nim, że skoro celem dodatku do zasiłku rodzinnego jest pokrycie zwiększonych wydatków związanych z kształceniem i rehabilitacją dziecka niepełnosprawnego cel, jakiemu świadczenie to ma służyć zostanie osiągnięty wówczas, gdy okres otrzymywania zasiłku skorelowany będzie z okresem, w jakim dziecko zaliczone będzie do osób niepełnosprawnych. Wprawdzie ustawodawca podjął określone zabiegi dostosowawcze (art. 24 ust. 3 i 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych), by warunek ten został spełniony, jednakże pozostawały do rozstrzygnięcia stany przejściowe. Kwestia ta była rozważana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Dominujące zapatrywanie oddaje teza, że opóźnienie w prawidłowym określeniu stopnia niepełnosprawności, spowodowane przez organy orzekające, nie może ujemnie wpływać na prawa strony, która w stosownym okresie poddała się badaniu kontrolnemu i w konsekwencji została uznana za spełniającą warunki ustawowe (por. wyroki NSA z dnia 11 kwietnia 2006 r., I OSK 743/05, Lex nr 204087; z dnia 1 września 2005 r., I OSK 80/05; z dnia 16 listopada 2005 r., I OSK 353/05; z dnia 4 listopada 2008 r., I OSK 1911/07, niepubl.). 9. Przedmiotowa sprawa odnajduje w powyższym stanowisku podobieństwo przez to, iż wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnienia skarżącej do otrzymania świadczenia rodzinnego, w okresie objętym derogacją trybunalską, nie może być ograniczane "wnioskową" konstrukcją przyznawania świadczenia. Jest bowiem oczywiste, że do czasu wyeliminowania niekonstytucyjnego zakresu ograniczenia prawa skarżąca nie mogła skutecznie złożyć wniosku. Świadczy o tym sytuacja, w której skarżąca wniosek taki złożyła ale stał się on przedmiotem negatywnej oceny, także sądowoadministracyjnej (w powołanej wyżej sprawie II Sa/Go 376/06). Dopiero wznowienie postępowania, oparte o przesłankę z art. 145a § 1 i 2 k.p.a., otworzyło skarżącej drogę do uzyskania świadczenia. Granice wznowienia postępowania były jednak ograniczone "istotą" sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej (art. 149 § 2 k.p.a.). Stąd decyzja wydana w następstwie wznowienia ponad okres zasiłkowy wynikający z decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2006 r. nie wykroczyła. Dlatego złożenie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia w dniu [...] sierpnia 2008 r., a następnie jego ponowienie w dniu [...] czerwca 2009 r., po zapoznaniu się skarżącej z motywami decyzji dotyczących "okresu bieżącego" oraz objętego wznowieniem postępowania, należy uznać za skuteczne w rozumieniu art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych 10. Stanowisko organów, sprowadzające się do powielenia treści niedoskonałej regulacji ustawowej, nie respektuje podstawowych wartości, jakie stoją u podłoża systemu świadczeń rodzinnych - konstytucyjnej zasady urzeczywistniania sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz wynikającego z tej zasady obowiązku udzielania przez władze publiczne pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Te same argumenty aksjologiczne, jakie stały się podstawą orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego oraz przyznania skarżącej świadczenia w okresie objętym wznowieniem, jak też bieżącym (po dacie złożenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2008r.), dotyczą przecież okresu zasiłkowego przedmiotowej sprawy. Odmowa przyznania skarżącej świadczenia za sporny okres, przy spełnieniu tych samym przesłanek, jakie umożliwiły jej realizację uprawnienia za okres wcześniejszy i bieżący, wprost godzi w skutki wywołane derogacją trybunalską. Nie sposób jest też akceptować stanowisko, że skarżąca winna była wniosek taki złożyć na przyszłość "antycypując" złożony problem konstytucyjności prawa i otwierając sobie drogę do wznowienia postępowań, których wyniki - przed opublikowaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego - byłyby dla niej zapewne negatywne. Należy też podkreślić, że uznając uprawnienie skarżącej do otrzymania świadczenia za okres poprzedzający publikację wyroku Trybunał Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., niniejszy skład podziela pogląd, który oddaje teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., (II OSK 1745/07, LEX nr 357511, stwierdzająca, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego podjętego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu (zob. także J. Trzciński: Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., sygn. akt P 10/07 ZNSA 2008, nr 1 oraz J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85). Przemawia za tym także wzgląd na zachowanie zasady równości oraz sprawiedliwości w indywidualnej sprawie objętej ochroną sądu administracyjnego. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Rozpoznając sprawę ponownie obowiązkiem organu odwoławczego będzie uwzględnienie stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku (art. 153 p.p.s.a.). Skarżącej, tytułem wyjaśnienia, należy wskazać, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do merytorycznego określania praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego lecz sprawuje kontrolę nad legalnością stosowania prawa przez organy administracyjne. Oznacza to, iż uwzględnienie skargi może mieć jedynie wymiar kasacyjny.