II SA/Go 816/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Protokolant specjalista Ewa Kłosowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XL/231/06 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2, ust. 3 oraz § 2 pkt 1, II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części określonej w pkt I wyroku. Rada Miejska w dniu [...] marca 2006 r. podjęła uchwałę Nr XL/231/06 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Powołując się na treść przepisów art. 40 ust.1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 4 ust. 1, art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego ( Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, ze zm.) Rada Miejska uchwaliła regulację zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, określając katalog podmiotowy uprawnionych do ubiegania się o mieszkanie ( § 1 uchwały ). W § 1 ust. 2 uchwały wskazano, że zasób mieszkaniowy Gminy jest przeznaczony dla osób i rodzin zamieszkujących stale na terenie gminy, a w § 1 ust. 3 przyjęto, że prawo ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobie, która ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe a w szczególności była właścicielem lokalu mieszkalnego i przeniosła jego własność na inną osobę. Natomiast w § 2 pkt 1 przyjęto, że umowy najmu lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących mieszkaniowy zasób gminy, będą zawierane z osobami, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych a w szczególności nie posiadają one tytułu prawnego do zajmowania jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego. Prokurator Rejonowy, pismem z dnia [...] października 2010 r., wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2006 r., Nr XL/231/06 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. w cześć obejmującej § 1 ust. 2, § 1 ust. 3 i § 2 pkt 1 uchwały, zarzucając powyższym uregulowaniom naruszenie prawa, a to art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego, bowiem, przyjęte w nich ograniczenia podmiotowe rażąco naruszają wymieniony przepis art. 4 cytowanej ustawy, a nadto wykraczają poza upoważnienie wynikające dla rady gminy zawarte w rat. 21 ustawy. Zdaniem skarżącego regulacja przyjęta przez organ nie mieści się w granicach ustawowego umocowania gminy określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). W ocenie Prokuratora, ustalając katalog uprawnionych do ubiegania się o lokal z zasobu gminy, gmina ma obowiązek uwzględnić treść art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Przepis ten określa osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego, wskazując, iż są to osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy i posiadające niskie dochody. Zatem ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza żadnych innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umów najmu. Skarżący wskazał, że art. 4 ustawy wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty mieszkaniowej należy do zadań własnych gminy. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 1 ust. 1 definiuje pojecie wspólnoty samorządowej, określając że tworzą ją mieszkańcy gminy. Tym samym niedopuszczalne jest, w ocenie skarżącego, zawężenie katalogu osób mogących się ubiegać o najem lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu od innego uprawnienia nie przewidzianego w ustawie kryterium. Dla przyjęcia danej osoby za mieszkańca danej gminy nie ma znaczenia fakt zameldowania ani jego okres trwania. Dokonując oceny powyższych wywodów Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2006 r., Nr XL/231/06. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska uznała zasadność skargi Prokuratora Rejonowego w części odnoszącej się do § 1 ust. 2, § 1 ust. 3 i § 2 pkt 1 uchwały Nr XL/231/06 z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, podzielając argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej "p.p.s.a."). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266, ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz. U. z 2002 r., Nr 21, poz. 206, ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowym przyjęto, iż dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 928/07). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2002 r., Nr XL/231/06 w sprawie ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przedmiotowa uchwała podjęta została na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266, ze zm. ). Z treści art. 21 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, zaś z ust. 2, iż zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. Zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy - uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zatem rada gminy musi określić zarówno wysokość dochodów jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy. Tak więc, rada gminy regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, obowiązana jest określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Wobec tego warunki mieszkaniowe stanowią - obok wysokości dochodu - kryterium ustawowe, od spełnienia którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast określone w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów kryteria wyboru osób dotyczą jedynie pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu. Treść art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak w rozważanym przypadku - unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Stosując powyższe zasady do rozpoznawanej spawy stwierdzić należy, że Rada Miejska nie była umocowana do przyjęcia, że zasób mieszkaniowy Gminy jest przeznaczony tylko dla osób i rodzin zamieszkujących stale na terenie gminy, a prawo ubiegania się o lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego nie przysługuje osobie, która ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe a w szczególności była właścicielem lokalu mieszkalnego i przeniosła jego własność na inną osobę. Nadto istotnym naruszeniem prawa było ustalenie, że umowy najmu lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących mieszkaniowy zasób gminy, będą zawierane z osobami, które nie mają zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych a w szczególności nie posiadają one tytułu prawnego do zajmowania jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego. Rada Miejska wprowadziła w zaskarżonej uchwale w odniesieniu do mieszkańców gminy zastrzeżenia w najmie lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. W ocenie Sądu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o ochronie najemców, zasady wynajmowania lokali winny być zaś tak skonstruowane aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), a od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 r., sygn. I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 roku w sprawach- sygn. II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 ., sygn.IV SA/Wr 338/10 ) Zdaniem Sądu ustawowe uprawnienie rady gminy do określania w drodze uchwały zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie obejmuje takich okoliczności warunkujących dopuszczalność zawarcia umowy najmu, które nie wynikają z treści omawianej ustawy. W tym miejscu przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1318/09, że jakkolwiek przepis art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie stosownych okoliczności nie jest wyczerpujące - ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania iż "zasady wynajmowania (...) powinny określać w szczególności", to jednak ustawowe określenie warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu w art. 4 ust. 2 oraz w art. 5, art. 6 i art. 9 ustawy, wyklucza dopuszczalność wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze warunków. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, iż wskazany przepis § 1 ust. 2, ust. 3 oraz § 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza cytowane przepisy art. 4, art. 21 ust. 1 oraz 2 a także ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie Sądu powyższe stwierdzone w zaskarżonej uchwale uchybienia o charakterze istotnych naruszeń prawa skutkują stwierdzeniem ich nieważności. Omawiane przepisy wskazują na krąg osób uprawnionych do ubiegania się o wynajmowanie lokali wchodzących w skład gminnych zasobów mieszkaniowych i tym samym tworzą podstawową zasadę konstrukcyjną uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 ust. 2, ust. 3 oraz § 2 pkt 1. O tym, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.