II SA/Go 819/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Krzysztof Rogalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B.B. i T.B. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.; dalej jako u.p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej jako k.p.a.) – odmówił B.B. i T.B. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym wraz z niezbędną infrastrukturą w [...] na działkach nr ew [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2021 r. B.B. i T.B. wystąpili o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego wraz z infrastrukturą na nieruchomości opisanej powyżej. Następnie organ wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b. przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza kompletność projektu budowlanego i zgodność projektu z przepisami. Po przeanalizowaniu przedłożonych w sprawie dokumentów organ ustalił, że działki nr ew. [...] znajdują się na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 24 października 2019 r., nr X/91/19 (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 3045). W myśl tego planu powyższe działki położone są w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem R/5 z przeznaczeniem podstawowym - tereny rolnicze. Zgodnie z § 14 ust. 14 pkt 1 planu, dla tych terenów wprowadzono bezwzględny zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, dopuszczono natomiast prowadzenie sieci napowietrznych linii energetycznych średniego napięcia, zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi. W tej sytuacji organ uznał, że budowa budynku mieszkalnego i gospodarczego, objętego wnioskiem na działkach nr ew. [...], jest niezgodna z planem. Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. B.B. i T.B. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazali, że jako rolnicy prowadzący gospodarstwo rolne oraz chcący stworzyć nowe gospodarstwo (siedlisko), na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania jako teren upraw rolnych "R" – mają do tego prawo. Plan zagospodarowania, jako akt niższego rzędu niż ustawa, nie może zakazywać stworzenia nowego gospodarstwa na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, a zabudowa siedliskiem nie zmienia przeznaczenia gruntów, które nadal będą użytkowane rolniczo, czyli zgodnie z przeznaczeniem. Wojewoda decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności powołał treść art. 35 ust. 1 i 4 u.p.b., a następnie wskazał, że planowana inwestycja obejmuje budowę budynku mieszkaniowego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym wraz z niezbędną infrastrukturą, co jest obiektem kubaturowym. Przepisy m.p.z.p. nie przewidują wyjątków od zapisu § 14 ust. 14 pkt 1 uchwały, który jednoznacznie wprowadził bezwzględny zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych na terenie działek [...]. Dokonując wykładni norm prawnych zawartych w przywołanym przepisie m.p.z.p., Wojewoda zwrócił uwagę na użyte w jego treści stwierdzenie "bezwzględny zakaz". Taka konstrukcja przepisu prawa oznacza, że uchwałodawca nie dopuszcza innych rozwiązań niż określone w tym przepisie. Przepis taki zawiera bowiem nakaz określonego zachowania się i tym samym zakaz zachowania się w sposób odmienny. Ustosunkowując się do treści odwołania Wojewoda wyjaśnił, że obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest sprawdzenie zgodności zamierzenia z warunkami określonymi w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie budzi bowiem wątpliwości zarówno u odwołujących się, jak i organów orzekających, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na objętym nim terenie. Z uwagi na zasadę pewności prawa stwierdzić należy, że dopóki zapisy te obowiązują, wiążą one zarówno organ administracji architektoniczno-budowlanej, jak i inwestora. Każdy z podmiotów ma zatem obowiązek ich przestrzegania. Nie można również zapomnieć, że władztwo planistyczne ustawodawca przyznał organom gminy, które realizują je poprzez ustanowienie na swoim terenie zasad zagospodarowania nieruchomości. Przyznając takie uprawnienia organom samorządu terytorialnego prawodawca dopuścił jednocześnie możliwość wprowadzenia ograniczeń w prawie własności. Stosownie jednak do art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Nie budzi zatem wątpliwości, że Konstytucja dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy. Taką ustawą na mocy, której prawo własności zostaje ograniczone w zakresie swobodnego wyboru zagospodarowania nieruchomości, jest ustawa o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, na podstawie której uchwalane są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. B.B i T.B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne uznanie, że na działkach ew. [...] w nie mogą powstać budynki (zabudowa zagrodowa) zgodnie z projektem budowlanym zgłoszonym przez skarżących, choć teren ten ma oznaczenie w m.p.z.p. "R", a więc jako użytek rolny, co oznacza, że można dokonać na tych terenach zabudowę siedliskową, tym bardziej, że działki te znajdują się na terenie wsi; 2. art. 107 § 1, 3 i 7 oraz art. 8 § 1 k.p.a. przez nieustosunkowanie się do całości zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz pominięcie istotnych kwestii związanych ze sprawą, w szczególności przez niewykazanie, że planowana inwestycja nie będzie mogła otrzymać decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na zapisy w m.p.z.p. dla działek objętych inwestycją; 3. art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 u.p.b. przez błędne uznanie, że bezwzględny zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych dotyczy także rolników, a w konsekwencji nie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania. W ocenie skarżących zapisy w planie miejscowym nie mogą obowiązywać rolników, gdyż stoją w sprzeczności z zasadami funkcjonowania wsi. Niemożliwość budowania nowego gospodarstwa rolnego na terenie wsi i to na działkach przeznaczonych na rolę, jest zupełnym absurdem sprzeczności z ogólnymi zasadami prawa i zasadami logiki. Skarżący wskazali, że obie działki położone są w centrum wsi, w otoczeniu innych gospodarstw rolnych. Takie ograniczenie władztwa nad nieruchomością jest nie tylko złamaniem ich praw konstytucyjnych, ale i ogólnych zasad współżycia społecznego. Plan zagospodarowania przestrzennego, jako dokument prawa miejscowego, a więc podrzędny do ustawy, nie może zabraniać na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne wybudowania nowego gospodarstwa rolnego, gdyż gospodarstwo rolne już z samej nazwy służy prowadzeniu upraw rolnych i działalności rolniczej na tym terenie, a zabudowa siedliskiem nie zmienia przeznaczenia gruntu. Wszelkie ograniczenia dla takich inwestycji stoją w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Skarżący zauważyli, że idąc tokiem obu decyzji uznać można, że rolnicy nie mogą budować ani rozbudowywać gospodarstw rolnych, tym bardziej na działkach znajdujących się na terenach rolniczych, a nawet na terenie samej wsi. To w takim razie w jakim miejscu rolnik ma inwestować, żeby móc prowadzić normalną działalność rolniczą. Dla poparcia swojej argumentacji skarżący powołali się na wyroki: NSA z 3 września 2003 r., II SA/Wr 2243/00, z 3 grudnia 1981 r., SA/Kr 296/81, z 11 grudnia 1981 r., l SA 2435/81 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z 28 czerwca 2012 r., II SA/Go 385/12. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej pod względem legalności w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty odmawiającą skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego w ramach zabudowy zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr ew. [...]. Podstawę materialną powyższych decyzji stanowił art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki NSA z: 2 października 2015 r., II OSK 215/14, 18 stycznia 2019 r., II OSK 606/18). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741; dalej jako u.p.z.p.), zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że plan miejscowy jako akt normatywny stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 14 maja 2008 r., II OSK 619/07). Niesporne jest w sprawie, iż działki nr [...], na których planowana jest przez skarżących inwestycja, są położone na terenie oznaczonym R/5 w uchwale Rady Miejskiej z dnia 24 października 2019 r., nr X/91/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi [...] (Dz. Urz. Woj. z 2019 r., poz. 3045; dalej jako m.p.z.p.). W § 14 ust. 14 m.p.z.p. wskazano następujące zasady zagospodarowania terenów R(1-14) - przeznaczenie podstawowe – tereny rolnicze: 1. ustala się bezwzględny zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych, 2. dopuszcza się prowadzenie sieci napowietrznej linii energetycznych średniego napięcia, zgodnie z obowiązującymi przepisami. Pojęcie obiekty kubaturowe zostało zdefiniowane w § 2 pkt 11 m.p.z.p., zgodnie z którym obiekty kubaturowe – to wszelkie budynki i inne obiekty budowlane, którym można przypisać parametr objętości. W kontekście powyższej definicji niewątpliwie wskazane we wniosku budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek gospodarczy stanowią obiekty kubaturowe, które objęte są bezwzględnym zakazem lokalizacji na powyższych działkach. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze należy wskazać, iż zgodnie z art. 4 u.p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Stosownie natomiast do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W myśl art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z treści powyższych przepisów wynika, że zarówno prawo do zabudowy, jak i prawo do zagospodarowania terenu nie mają charakteru nieograniczonego. Stąd w orzecznictwie podkreśla się, że art. 4 u.p.b. nie daje uprawnienia do przesądzenia przez właściciela o przeznaczeniu zabudowy nieruchomości gruntowej na cel wyznaczony według własnej woli. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza tę swobodę (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 259/12). Uprawnienie właściciela do swobodnego zagospodarowania jego nieruchomości może być ograniczone ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako prawa miejscowego, jeśli wynikają wprost z tego planu. Problem takich ograniczeń zatem sprowadza się do ustalenia treści postanowień planu. Należy przy tym zwrócić uwagę, że według art. 15 ust. 1 pkt 1 i 6 u.p.z.p. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obligatoryjnie określa się przeznaczenie terenów oraz zasady kształtowania zabudowy. Według zaś art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Oznacza to, że tego rodzaju zabudowa gruntów rolnych nie zmienia ich przeznaczenia. W związku z tym należy podzielić stanowisko zawarte w uchwale NSA z 11 maja 1998 r., OPK 40/97, która zachowała aktualność na gruncie u.p.z.p., że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego (ornego) nie oznacza samo przez się zakazu opisanej powyżej zabudowy, gdyż nie zmienia jego przeznaczenia. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. A zatem aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Taki zakaz zabudowy wprost znalazł się w treści § 14 ust. 14 pkt 1 m.z.p.z. w odniesieniu do obiektów wskazanych we wniosku skarżących. Stąd też z samego faktu, iż działki nr [...] położone są na terenach rolniczych skarżący nie mogą wywodzić uprawnienia do zabudowy zagrodowej. Ten rodzaj zabudowy został przewidziany w § 14 ust. 4 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych RM(1-28). Wobec tego wprowadzenie zakazu w § 14 ust. 14 pkt 1 m.p.z.p. było zbiegiem celowym przez lokalnego prawodawcę, mającym za zadanie ukierunkowanie tej zabudowy we wsi [...] w ściśle określonych miejscach wskazanych w planie. Podkreślić należy, iż powyższej oceny nie zmienia przytoczone przez skarżących orzecznictwo, które odnosi się do konkretnych stanów faktycznych i prawnych, odmiennych niż w niniejszej sprawie. Wystarczy wskazać, że wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 czerwca 2012 r., II SA/Go 385/12 zapadł na tle planu zagospodarowania przestrzennego, który nie zawierał wyraźnego zakazu zabudowy w odniesieniu do terenów rolnych. Niezasadne są również zarzuty skargi wskazujące na to, iż ustalenia planu ograniczające prawo własności są nie tylko złamaniem praw konstytucyjnych skarżących, ale i ogólnych zasad współżycia społecznego. Podkreślić należy, iż zarzuty te w istocie wskazują na przekroczenie władztwa planistycznego przez nieuzasadnione, nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących, co winno skutkować odmową zastosowania tych postanowień planu w niniejszej sprawie jako aktu prawnego podustawowego naruszającego przepisy rangi ustawowej oraz Konstytucji. Jak już powyżej wspomniano miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego wiążącym organy stosujące prawo. Jego postanowienia odnoszą się do abstrakcyjnego adresata i regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu, w tym przeznaczenie danego terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, stanowią zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ważność aktów prawa miejscowego, w tym miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co do zasady, nie podlega kontroli w indywidualnej sprawie, lecz w specjalnych trybach przewidzianych przez przepisy prawa (art. 90, 94 oraz art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; dalej jako u.s.g.). Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma moc wiążącą taką jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóki nie zostanie zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego. W orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady, sąd nie może badać prawidłowości postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w innych postępowaniach (np. w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę), bowiem model kontroli takich aktów w przypadku zamiaru ich podważenia przez jednostkę której prawa zostały naruszone wynika z art. 101 u.s.g. Powyższe regulacje prawne wyłączają możliwość pominięcia stosowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w indywidualnej sprawie (por. wyroki NSA z: 23 kwietnia 2020 r., II OSK 2039/19, 16 października 2020 r. II OSK 729/18, 9 września 2021 r., II OSK 3096/18, 9 czerwca 2021 r., II OSK 2667/18, 19 stycznia 2021 r., II OSK 2517/20). Tożsame stanowisko wyrażane jest również w piśmiennictwie, w którym został wyrażony pogląd, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą taką jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany, bez względu na to, czy jego rozwiązania budzą stosunek krytyczny, dopóki nie zostanie zmieniony. Zasadność rozwiązań planu miejscowego nie może być przedmiotem oceny przez sąd w granicach skargi złożonej na konkretną decyzję organu administracyjnego (por. Z. Niewiadomski /red./, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 149). W kontekście powyższych uwag prawidłowo organy obu instancji uznały, iż zachodzą podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na sprzeczność z m.p.z.p. planowanej przez skarżących inwestycji. Z uwagi na zakres tej niezgodności zasadnie organy nie nałożyły na skarżących obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości na podstawie art. 35 ust. 3 u.p.b. Sąd nie doszukał się również w kontrolowanej sprawie naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., który został prawidłowo oceniony stosownie do art. 80 k.p.a. i był wystarczający do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt lit. a u.p.b. Decyzje obu instancji spełniają wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. i pozostają w zgodzie z zasadami określonymi w art. 8 i 11 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 32 ust. 4 u.p.b. Przepis ten nie stanowił bowiem podstawy do odmowy wydania pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.