II SA/Go 385/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 roku J.W.,wystąpił do Starosty o wydanie pozwolenia na budowę, w ramach zabudowy zagrodowej, w gospodarstwie rolnym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w miejscowości [...], z lokalizacją na działce nr [...]. Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2012 roku znak: [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ramach zabudowy wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że działka, na której wnioskodawca zamierzał zrealizować inwestycję znajduje się w jednostce bilansowej oznaczonej symbolem R/8 - przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze -uprawy polowe, łąki, pastwiska. Takie ustalenie oznacza, że obowiązujący na terenie przeznaczonym pod inwestycję miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza budowy nowej zabudowy zagrodowej, a w przypadku istniejącej już zabudowy dopuszcza wyłącznie jej przebudowę oraz prowadzenie remontów bez możliwości jej rozbudowy. Odwołując się do czynności nakazanych treścią art. 35 ust.1 ustawy Prawo budowlane, Starosta stwierdził, że budowa na przedmiotowym terenie zabudowy zagrodowej jest sprzeczna z ustaleniami przywołanego wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z czym orzeczono jak na wstępie. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor podnosząc zarzut, że Starosta błędnie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż zamierzona inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2012 roku znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] lutego 2012 roku, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe w [...], na działce nir [...]. Rozpatrując sprawę Wojewoda stwierdził, że w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno - budowlanej jest zobowiązany sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W przedmiotowej sprawie działka, której dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr LV/371/10 Rady Miejskiej z dnia [...] października 2010 roku. Zgodnie z § 3.1 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie podstawowe terenu należy rozumieć jako funkcję wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się przeważającą (dominującą) formą wykorzystania terenu, a wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych uchwały. Działka, należąca do inwestora o nr ewidencyjnym gruntu [...], znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R/1-10. Zgodnie z § 5 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszar ten stanowi tereny rolnicze - uprawy polowe, łąki, pastwiska. Jest to przeznaczenie podstawowe terenu. Dokonana przez Wojewodę analiza zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziła do wniosku, że na działce nr [...] dopuszczalne jest jedynie utrzymanie zabudowy istniejącej oraz jej przebudowa i remont. Podzielić należy zatem stanowisko organu I instancji, że inwestycja polegająca na budowie nowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego sprzeczna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewody zakaz budowy został wyrażony w sposób pośredni, poprzez wskazanie tych inwestycji, wykraczających poza przeznaczenie podstawowe terenu, których realizacja jest dopuszczalna. Jest to forma znacznie bardziej czytelna, nie ma bowiem możliwości wymienienia w poszczególnych zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszystkich zamierzeń inwestycyjnych, których uchwałodawca nie dopuszcza na danym obszarze. Na powyższą decyzję złożył skargę J.W. domagając się uchylenia decyzji obydwu instancji. Zdaniem skarżącego w decyzjach organów błędnie wskazano, iż zamierzona inwestycja polegająca na budowie w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku gospodarczego oraz zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w szczególności dla miejscowości [...]. Skarżący wskazał, że zabudowa zagrodowa służąca produkcji rolnej oznacza właśnie grunt rolny zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zamierzone zatem przedsięwzięcie jest zgodne z tymi ustaleniami, gdyż zgodnie z Załącznikiem graficzny nr 6 - [...] do ww. uchwały teren działki nr [...] zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem R/8, dla którego obowiązują następujące ustalenia a to: przeznaczenie podstawowe - tereny rolnicze - uprawy polowe, łąki, pastwiska. Wadliwe jest również powołanie się na ustalenia § 4 ust. 8, określające Ustalenia ogólne, a mówiące o zagospodarowaniu terenów oraz ograniczeniach w ich użytkowaniu, w tym o zakazie zabudowy, które to według tego ustępu określone są w § 5. Skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących spraw lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenach rolnych bez zakazu zabudowy, jak również stwierdził, że zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego ograniczenia dotyczą jedynie terenów w innych miejscowościach oraz na terenach objętych ochrona dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej zatem nie odnoszą się do planowanej inwestycji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 roku nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję w aspekcie jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012r., poz.270, dalej przywoływana jako p.p.s.a.). Wymaga podkreślenia, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu stało się postępowanie administracyjne zakończone decyzją odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wzniesienie "zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym; budynku mieszkalnego oraz budynku gospodarczego i bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe w miejscowości [...]" jako skutek stwierdzenia sprzeczności przedstawionego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu przypomnieć należy, że stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadkach braku miejscowego planu. Słusznie zatem rozpatrujący sprawę organ architektoniczno-budowlany dokonał oceny zgodności zamierzonej inwestycji z ustaleniami obowiązującego dla miejscowości [...] i innych planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia [...] października 2012 roku nr LV/371/10. Ocena projektu budowlanego w kontekście jego zgodności z planem miejscowym należy do najistotniejszych działań merytorycznych prowadzonych przez organ administracji budowlanej. Wyniki analizy w tym zakresie stanowią bowiem podstawę do odmowy bądź udzielenia pozwolenia na budowę. Granice własności wyznaczają takie elementy jak ustawa, zasady współżycie społecznego i społeczno - gospodarcze przeznaczenie prawa (art. 140 kc). Z brzmienia przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności zawartych w art. 6 ust. 1 wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego determinuje sposób wykorzystania prawa własności i ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego bardzo często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 kc władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach, właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Dlatego też wszystkie wątpliwości, rodzące się w odniesieniu do tych okoliczności powinny być starannie i rzetelnie wyjaśnione przez organ administracyjny przed wydaniem decyzji. W aspekcie powyższego Sąd stwierdza, że aby ograniczyć prawo właściciela nieruchomości do podjęcia na niej określonej zabudowy lub do jej zabudowania w ogóle, nie wystarczy powołanie się na to, że teren według przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego jest gruntem rolnym, ale konieczne jest wykazanie, że plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza zakaz zabudowy tego terenu w ogóle lub zabudowy określonego rodzaju. Zakaz takiej zabudowy musiałby wynikać ze szczególnych warunków zagospodarowania takiego terenu, określonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak wyraźnego wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy na terenach przewidzianych pod użytkowanie ogólnorolnicze wynika z faktu, że przewidziana zabudowa zagrodowa nie zmienia przeznaczenia gruntów, które pozostają gruntami rolnymi służącymi bezpośrednio celom produkcji rolniczej. Nie można bowiem odrywać produkcji rolnej od urządzeń tej produkcji służącym, a za takie urządzenia ustawodawca uważa budownictwo gospodarcze i zagrodowe. Stanowi o tym przepis odrębny art. 2 pkt 1 ppkt 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. nr 121 poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno- spożywczemu. Tego rodzaju interpretacja dopuszczająca zabudowę zagrodową na terenach rolnych została przyjęta w uchwale składu Pięciu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja1998 roku w sprawie OPK 40/97, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza samo przez się zakazu takiej jego zabudowy, która nie zmienia jego przeznaczenia. Interpretację taką wspiera poszukiwanie rozumienia pojęcia "zabudowa zagrodowa", która jest zamierzeniem inwestycyjnym skarżącego. Kontynuując powyższe rozważania należy dodać, że w art. 4 ustawy prawo budowlane wyrażona została zasada, w myśl której każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Ponieważ jest to reguła, to w myśl poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 roku, w spr. VII SA/Wa 1666/08, który Sąd w pełni aprobuje: "Wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia". (zobacz wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 grudnia 1981 roku w spr. I SA/2435/81, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z dnia 28 listopada 2011 roku w spr VII SA/Wa 2086/11 i z dnia 1 grudnia 2011 roku w spr. VII SA/Wa 1796/11, w Krakowie z dnia 6 czerwca 2011 roku w spr. II SA/Kr 611/11, w Gdańsku z dnia 3 listopada 2011 roku w spr. II SA/Gd 1557/01, w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 roku w spr. IV SA/Po 72/11 ). W obowiązujących przepisach ustawowych brak jest legalnej definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa" dlatego należy poszukiwać wyjaśnień u językoznawców, według których zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008). Tak zatem w ocenie Sądu, zabudowa zagrodowa jest miejscem o charakterze kameralnym, prywatnym, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny gdzie zaspokajane są ich elementarne potrzeby. Kwalifikowanie danego miejsca jako zagrody wynika albo ze sposobu jego zagospodarowania już istniejącego, albo z przeznaczenia tego miejsca. W kontrolowanej sprawie, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie przewiduje zakazu wznoszenia nowych zabudowań w miejscowości [...], na terenach przeznaczonych do produkcji rolnej służących takiemu właśnie celowi. Jednak przyjęta przez organy obydwu instancji interpretacja § 4 ust. 8 omawianego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] października 2010 roku, jest wadliwa albowiem wywodzi się z nieistniejącego w tym planie ograniczenia w dysponowaniu prawem własności przez właścicieli gruntów położonych na terenach oznaczonych jako strefy R 1-10. Zgodnie z wyżej wywiedzioną zasadą, ograniczenia prawa własności w planie zagospodarowania przestrzennego musi być wyraźne. Taki wyraźny zakaz, na terenie miejscowości [...], został zawarty w rozdziale VI ust .1 pkt 3 zabraniając lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych produkcyjnych(...). Zestawienie brzmienia obydwu powołanych postanowień uchwały, potwierdza wyżej wyrażony pogląd Sądu. Resumując powyższe należy stwierdzić, że ustalenie przeznaczenia terenu w planie zagospodarowania przestrzennego jako gruntu rolnego nie oznacza zakazu zabudowy zagrodowej. Jednakże zabudowa zagrodowa jest związana ściśle z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Z tej racji organ powinien wyjaśnić czy działka ta jest integralną częścią gospodarstwa rolnego, gdyż zabudowa zagrodowa, której dotyczył wniosek inwestora służyć powinna potrzebom osoby prowadzącej gospodarstwo rolne. Dlatego organ powinien wyjaśnić jakiemu celowi będzie służyła zagroda, którą zamierza wznieść, zatem czy będzie miejscem, w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika i jego rodziny, gdzie zaspokajane są ich elementarne potrzeby, czy też wyłącznie będzie zabezpieczała tylko potrzeby mieszkalne inwestora. Brak ustaleń w powyżej wskazanym zakresie oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powyższymi wywodami Sąd uznał, że decyzje organów obydwu instancji wydane w kontrolowanej sprawie, naruszają przepisy prawa materialnego oraz postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z tej racji Sąd, z powołaniem się na przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty. Sąd wstrzymał wykonalność zaskarżonej decyzji na mocy art. 152 p.p.s.a.