II SA/Go 820/10

Dnia 9 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] roku nr XXIX/257/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [...] czerwca 2002 roku Rada Miejska podjęła uchwałę nr XIX/257/02 W sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Powołując się na treść przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2001 roku nr 71 poz. 733) Rada Miejska uchwaliła regulację zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (§ 1 uchwały). W rozdziale II .zatytułowanym Zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy, w § 5 ust. 1 zapisano, że Gmina, gospodarując swoim zasobem mieszkaniowym, wynajmuje lokale mieszkalne mieszkańcom posiadającym stale zameldowanie na terenie Gminy przez okres ostatnich 5 lat. Stosownie do treści ust. 2 wymienionego paragrafu, w wyjątkowych przypadkach Zarząd Miasta i Gminy może udzielić zgody na zawarcie umowy najmu z innymi osobami, niż określone w ust. 1, o ile jest to uzasadnione interesem społeczności lokalnej. Prokurator Rejonowy, w piśmie z dnia [...] października 2010 roku, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2002 roku nr XXIX/257/02 W sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy w cześć dotyczącej jej § 5 ust. 1, zarzucając temu przepisowi naruszenie prawa a to art. 4 i art. 21 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego poprzez ustalenie, że Gmina gospodarując swoim zasobem mieszkaniowym, wynajmuje lokale mieszkańcom posiadającym stałe zameldowanie na terenie gminy przez okres ostatnich 5 lat – pomimo braku po stronie rady gminy kompetencji do ustalenia w/w ograniczenia. Zdaniem Prokuratora regulacja przyjęta przez organ nie mieści się w granicach ustawowego umocowania gminy określonego w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Wprawdzie przepis ten stanowi katalog otwarty, jedynie przykładowo określający zakres regulacji przedmiotu w uchwale, uprawniając organ uchwałodawczy gminy do zawarcia w uchwale także innych postanowień, nie wymienionych w tym katalogu. Jednakże w ocenie Prokuratora, ustalając katalog uprawnionych do ubiegania się o lokal z zasobu gminy, gmina ma obowiązek uwzględnić treść art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów (...). Przepis ten określa osoby, które posiadają prawo do najmu lokalu mieszkalnego z zasobu gminnego, wskazując, iż są to osoby nie mające zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mieszkające na terenie gminy i posiadające niskie dochody. Skarżący wskazał, że art. 4 ustawy wskazuje jednoznacznie, że tworzenie warunków zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty mieszkaniowej należy do zadań własnych gminy. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w art. 1 ust. 1 definiuje pojecie wspólnoty samorządowej, określając że tworzą ją mieszkańcy gminy. Tym samym niedopuszczalne jest, w ocenie skarżącego, wyłączenie z kręgu osób mogących się ubiegać o najem lokalu komunalnego, osób nie posiadających zameldowania na pobyt stały albo nie zamieszkujących na terenie giny przez określony okres przed złożeniem wniosku. Zawężenie przez Radę Gminy katalogu osób mogących się ubiegać o lokal z gminnego zasobu mieszkalnego do osób posiadających stałe zameldowanie na terenie gminy przez okres 5 lat, stanowi rażące naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów (...) oraz wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 21 tej ustawy. W konsekwencji powyższych wywodów Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej nr XXIX/257/02. W odpowiedzi na skargę Rada Miejską uznała zasadność skargi Prokuratora Rejonowego sygn. akt PA 14/10 z dnia [...] października 2010 roku w zakresie niezgodności § 5 ust. 1 Uchwały nr XXIX/257/02 Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2002 r. W sprawie ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy z art. 21 ust. 3 pkt 1-7 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku. o ochronie praw lokatorów (...). Jednocześnie Rada Miejska wniosła o stwierdzenie nieważności jedynie § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w pełni podziela ocenę Prokuratora, co do niezgodności § 5 ust. 1 uchwały z przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów (...), jednakże z uwagi na okoliczność, iż pozostałe przepisy uchwały nie naruszają przepisów tej ustawy, wnosi o stwierdzenie nieważności jedynie § 5 ust. 1 uchwały. Podczas rozprawy Prokurator zarzucił także § 9 ust.2 zaskarżonej uchwały naruszenie przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, przez przekroczenie upoważnienia ustawowego albowiem przepis ten ogranicza krąg osób uprawnionych do ubiegania się o wynajęcie mieszkania, ze względu na trudne warunki, do osób zameldowanych w Gminie przez okres nie krótszy od 5 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle przepisów art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm; dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane zostały do kontroli między innymi aktów prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2005 roku Nr 31, poz. 266 ze zm. ), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tj. Dz. U. 2008, nr 7 poz. 39 ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. O prokuraturze ( t.j. Dz. U. 2008, nr 7 poz. 39 ze zm.) prokurator może wystąpić do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sadu administracyjnego wynika również z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o której mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 cytowanej ustawy, stwierdza jej nieważność w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności (art. 147 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądowym przyjęto, iż dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 kpa, ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 928/07). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2002 roku, nr XXIX/257/02 w sprawie ustalania zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego ( Dz.U. z 2001 roku Nr 71, poz. 733 ). Z treści art. 21 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, zaś z ust. 2, iż zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Stosownie zaś do art. 21 ust. 3 powołanej ustawy zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas oznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2. W myśl art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Jedną z takich form jest podjęcie przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 tej ustawy - uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Wobec powyższego rada gminy musi określić zarówno wysokość dochodów jak i potrzeby mieszkaniowe, które będą uprawniały do uzyskania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Gmina ma bowiem zaspokoić nie każdą subiektywną potrzebę mieszkaniową, lecz potrzebę zobiektywizowaną warunkami zamieszkiwania uznanymi za kwalifikujące do ich poprawy. Tak więc, rada gminy regulując zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, obowiązana jest określić przesłanki przedmiotowe, którymi są warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu. Wobec tego warunki mieszkaniowe stanowią - obok wysokości dochodu - kryterium ustawowe, od spełnienia którego zależy zawarcie umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast określone w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów kryteria wyboru osób dotyczą jedynie pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu. Tak zatem art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów wskazuje, że nie wszyscy mieszkańcy gminy będą mogli ubiegać się o wynajem od gminy lokalu mieszkalnego, gdyż przeszkodę może stanowić - kryterium dochodowe, które ustala rada gminy w uchwale, a także warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, stanowiące podstawowe przesłanki wynajmu lokali z zasobu gminy. Brak jest natomiast jakichkolwiek podstaw, aby do uchwały wprowadzać - jak w rozważanym przypadku - unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Zasady wynajmowania lokali winny być tak skonstruowane by ci, spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe, od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria. Wspólnotę samorządową, o której mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów tworzą, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mieszkańcy gminy z mocy prawa. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje zatem z mocy prawa z chwilą zamieszkania na terenie danej gminy, a więc bez względu na długość okresu zamieszkania. Miejsce zamieszkania definiuje zaś art. 25 kc, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której ta osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosując powyższe zasady do rozpoznawanej spawy stwierdzić należy, że Rada Miejska nie była umocowana do przyjęcia, że wynajmuje lokale mieszkalne mieszkańcom posiadającym stałe zameldowanie na terenie Gminy przez okres co ostatnich 5 lat ( §5 ust. 1 ) oraz, że pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i posiadających niskie dochody przysługuje osobom (rodzinom), mieszkającym i zameldowanym w tej gminie na pobyt stały nie krótszy niż 5 lat od daty złożenia wniosku( § ( ust. 2 ), skoro wspólnotę samorządową tworzą wszyscy mieszkańcy gminy, w tym także ci, którzy zamieszkują na jej terenie i są zameldowane, przez okres krótszy niż 5 lat. Z kolei ustawowym zadaniem gminy jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych całej wspólnoty samorządowej, a zatem wszystkich jej mieszkańców i to bez stosowania czasowego ograniczenia zameldowania ; dotyczy to także wynajmu lokali należących do zasobu mieszkaniowego gminy. Rada Miejska wprowadziła w ten sposób dodatkowe kryterium pozaustawowe, dyskryminujące osoby, które mieszkają na terenie gminy i są zameldowane przez okres krótszy niż 5 lat i starają się o uzyskanie lokalu na podstawie umowy najmu z mieszkaniowego zasobu gminy, mimo że spełniają pozostałe kryteria uprawniające je do uzyskania tego lokalu. W ocenie Sądu, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy o ochronie najemców, zasady wynajmowania lokali winny być zaś tak skonstruowane aby ci spośród mieszkańców gminy, którzy spełniają podstawowe kryteria przedmiotowe (jak warunki zamieszkiwania i wysokość dochodu), a od których zależy wynajęcie lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, mieli równe szanse na czynienie starań o uzyskanie lokalu, z uwzględnieniem przewidzianego przez ustawodawcę pierwszeństwa zawarcia umowy najmu przysługującego osobom spełniającym wskazane w tym względzie w uchwale kryteria (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2004 roku w spr. I OSK 883/04, LEX nr 164541, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 października 2005 roku w spr. II SA/Wr 110/03, z dnia 22 stycznia 2008 roku w spr. IV SA/Wr 541/07, z dnia 4 grudnia 2008 roku w spr. IV SA/Wr 485/08, z dnia 12 sierpnia 2010 roku w spr. IV SA/Wr 338/10 ). Rada Miejska stanowiąc w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż: "gospodarując swoim zasobem mieszkaniowym, wynajmuje lokale mieszkalne mieszkańcom posiadającym stałe zameldowanie na terenie Gminy przez okres ostatnich 5 lat" przekroczyła tym samym upoważnienie ustawowe zawarte w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Tak samo należy ocenić § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały, w myśl którego "lokale mieszkalne mogą być również wynajmowane osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych (...) o ile mieszkają i są zameldowani w gminie na pobyt stały nie krótszy niż 5 lat od daty złożenia wniosku". Sąd orzekający w sprawie zwrócił uwagę, że omawiany przepis zaskarżonej uchwały narusza art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze ich działania na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a także art. 7 Konstytucji, w myśl którego uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Tenże przepis narusza również zasady techniki prawodawczej określone w § 143 w związku z § 115 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku "Zasady techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 roku, nr 100, poz. 908). Stosownie do tych przepisów w uchwale zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Przepisy załącznika precyzują ogólną zasadę, z której wynika konieczność istnienia upoważnienia ustawowego do podejmowania aktów normatywnych przez radę gminy. Zakres kompetencji rady gminy wyznaczają więc przepisy ustawy. Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i stosuje się do niej wszystkie przytoczone unormowania. Niezależnie od powyższego, odnosząc się do argumentacji odpowiedzi na skargę wskazać trzeba, iż nie zasługuje na uwzględnienie argument Gminy, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem, ponieważ nie została zakwestionowana przez organ nadzoru. Nie oznacza to bowiem, że uchwała ta nie może być zaskarżona do sądu przez inny podmiot posiadający stosowną legitymację określoną w przepisach prawa, w tym przez prokuratora i tym samym wzruszona poprzez stwierdzenie jej nieważności w całości lub w części. Zdaniem Sądu ustawowe uprawnienie rady gminy do określania w drodze uchwały zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy nie obejmuje takich okoliczności warunkujących dopuszczalność zawarcia umowy najmu, które nie wynikają z treści omawianej ustawy. W tym miejscu przywołać należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 22 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1318/09, że jakkolwiek przepis art. 21 ust. 3 ustawy wskazuje, iż zawarte w nim wyliczenie stosownych okoliczności nie jest wyczerpujące - ustawodawca użył w tym przepisie sformułowania iż "zasady wynajmowania (...) powinny określać w szczególności", to jednak ustawowe określenie warunków dopuszczających zawarcie umowy najmu w art. 4 ust. 2 oraz w art. 5, art. 6 i art. 9 ustawy, wyklucza dopuszczalność wprowadzenia przez radę gminy innych jeszcze warunków, w rozpatrywanej sprawie dotyczących zamieszkiwania i stałego zameldowania przez okres co najmniej 5lat, jako nie mających umocowania w ustawie, przez tych przyszłych najemców. Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, iż wskazany przezeń przepis § 5 ust. 1 oraz § 9 ust. 2 zaskarżonej uchwały w istotny sposób narusza cytowane przepisy art. 4, art. 21 ust. 1 oraz 2 a także ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. W ocenie Sądu powyższe stwierdzone w zaskarżonej uchwale uchybienia o charakterze istotnych naruszeń prawa skutkują stwierdzeniem ich nieważności. Omawiane przepisy wskazują na krąg osób uprawnionych do ubiegania się o wynajmowanie lokali wchodzących w skład gminnych zasobów mieszkaniowych i tym samym tworzą podstawową zasadę konstrukcyjną uchwały. Sąd zwrócił uwagę, że ust. 2 § 5 uchwały jest kontynuacją ust. 1, bez którego nie może samodzielnie funkcjonować. Wyeliminowanie z obrotu prawnego całego zatem § 5 oraz § 9 ust. 2, zawierających regulacje dotknięte nieważnością, podważa istnienie pozostałej części uchwały jako powiązanej podmiotowo z zaskarżonymi przepisami. Kierując się powyższymi wnioskami Sąd stwierdził, że eliminacja z obrotu prawnego przepisów uchwały o zasadniczym dla jej bytu znaczeniu, powoduje konieczność eliminacji zaskarżonej uchwały w całości. W istniejącym stanie rzeczy, Sad z powołaniem się na przepis art. 147 § 1p.p.s.a., stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały. W tym też zakresie uchwała nie podlega wykonaniu ( art. 152 p.p.s.a.).