II SA/Go 830/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz po rozpoznaniu w dniu 30 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T.D., H.C., W.J.O., M.K., W.P., M.G. i B.O. na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2009 r., Nr LVI/911/2009 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic [...] postanawia odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] października 2014 r. T.D., H.C., W.J.O., M.K., W.P., M.G. i B.O., reprezentowani przez pełnomocnika (jednego ze skarżących) – B.O., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2009 r. nr LVI/911/2009 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] w rejonie ulic: [...]. Skarżonej uchwale zarzucono naruszenie zasad i trybu postępowania w trakcie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego dla rejonu ulic: [...] oraz naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w części dotyczącej stron postępowania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej nieruchomości stanowiących ich własność (dz. [...]). W uzasadnieniu skargi wskazano, iż 4 grudnia 2000 r. złożony został w Starostwie Powiatowym wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonych w latach 1965, 1966 i 1972 położonych przy ul. [...] w obrębie geodezyjnym nr [...]. Postępowanie administracyjne zostało zakończone prawomocną decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2010 r. o zwrocie spadkobiercom byłych właścicieli części nieruchomości objętej wnioskiem. Po wydaniu decyzji strony powzięły wiedzę, iż w trakcie postępowania administracyjnego prowadzone były przez Prezydenta prace nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmujące sporne działki. Pełnomocnik skarżących zarzucił Prezydentowi Miasta występującemu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot tych działek, brak poinformowania Starosty Powiatu oraz innych stron postępowania o w/w pracach, co naruszyło interes prawny wnioskodawców oraz tryb i zasady postępowania przy tworzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik skarżących zauważył, iż Prezydent wiedział jako strona postępowania, że pełnomocnik wnioskodawców mieszka poza [...] i ma bardzo ograniczone możliwości czerpania wiedzy na temat opracowywanego planu z miejscowych środków przekazu. Prezydent Miasta nie poinformował Rady Miasta ani pracowni urbanistycznej wykonującej projekt planu zagospodarowania przestrzennego o zaistniałej sytuacji. Dowodem na to jest brak uwag do projektu przedmiotowego planu odnotowanych w załączniku nr 2 do Uchwały z dnia 24 czerwca 2009 r. Zdaniem skarżących zostały naruszone zasady Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 28 i art. 61) dotyczące strony postępowania administracyjnego. W ocenie skarżących przyjęcie przez Radę Miasta uchwały o miejscowym planie w drastyczny sposób ograniczyło prawa właścicieli co do możliwości korzystania ze swojej własności. Nieruchomość objęta decyzją o zwrot została w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaliczona do obszarów o symbolu 1ZP tj. teren zieleni urządzonej z zakazem lokalizacji zabudowy. W ten sposób nieruchomość, która została wywłaszczona z przeznaczeniem pod zabudowę wielorodzinną jest zwrócona jako trawnik, pomimo braku jakichkolwiek przesłanek uniemożliwiających zabudowę. Nieruchomość ta obecnie nie może być sensownie i ekonomicznie użytkowana. Natomiast jedyne prawo i obowiązek jaki spoczywa na właścicielach to płacenie podatku od nieruchomości. Skarżący wskazali, iż uchwalenie planu jest kompromisem różnych kwestii, jest pogodzeniem interesu publicznego i prywatnego. Kształtowanie uprawnień właścicielskich może być skutecznie realizowane jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony z zachowanie zasad i trybu jego uchwalenia, a w przedmiotowej sprawie nie zachowano tych zasad. Skarżący zarzucili organowi nadużycie uprawnień planistycznych do tej części planu miejscowego, który obejmuje ich nieruchomość. Skarżący kolejno przedstawili czynności podejmowane w celu zmiany zaskarżonej uchwały. Podali, iż pismem z dnia [...] lipca 2011 r. zwróciliśmy się do Prezydenta o rozpatrzenie możliwości zmiany swojej sytuacji. W odpowiedzi Prezydent wyraził przekonanie o prawidłowości postępowania lokalnych organów władzy. Jednocześnie pismo skarżących zostało zerejestrowane jako wniosek właścicieli o częściową zmianę planu zagospodarowania do rozpatrzenia przez Radę Miasta w obecnej kadencji tj. do miesiąca listopada 2014 r. (który nie został ostatecznie rozpatrzony). Następnie pismem z dnia [...] lutego 2012 r. złożonym do Rady Miasta na ręce jej przewodniczącego skarżący zwrócili się o dokładne zapoznanie się ze sprawą, wskazując na uchybienie związane z uchwałą z dnia 24 czerwca 2009 r. i konieczności jej uchylenia. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miasta (doręczona B.O. w dniu 10 kwietnia 2012 r.) przekazał w załączeniu stanowisko Prezydenta Miasta wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2012 r., odpierające zarzuty strony. Jednocześnie pełnomocnik skarżących wskazał, iż prowadził bezpośrednie rozmowy z Prezydentem Miasta, Przewodniczącym Rady Miasta oraz z Dyrektorem Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta, w tym m.in. w sprawie wykupienia przez Miasto nieruchomości skarżących. Rozmowy nie przyniosły konkretnych efektów, wobec czego skarżący zwrócili się do WSA. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący organ pełnomocnik profesjonalny, wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie, wskazując na brak wniesienia przez skarżących przed złożeniem skargi wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji zaś uznania przez Sąd, iż pisma składane przez skarżących stanowią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, pełnomocnik skarżących podniósł zarzut wniesienia w/w wezwania z uchybieniem ustawowego terminu. Sąd na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 26 listopada 2014 r. wezwał pełnomocnika skarżących działającego jednocześnie jako skarżący do podania w terminie 7 dni czy przed wniesieniem do Sądu skargi z dnia [...] października 2014 r. skierowane zostało przez skarżących w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do organu administracji publicznej tj. Rady Miasta oraz do nadesłania do tutejszego Sądu odpisu wniesionego ewentualnie wezwania lub wezwań, pod rygorem przyjęcia, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostało do organu wystosowane. Jednocześnie w sytuacji jeżeli ewentualne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane zostało do organu jednym pismem podpisanym przez jednego ze skarżących Sąd wezwał dodatkowo pełnomocnika skarżących do nadesłania w tym samym terminie pełnomocnictwa udzielonego przez pozostałych skarżących osobie podpisującej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do reprezentowania ich przez organem tj. Radą Miasta. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, w piśmie z dnia [...] grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżących poinformował, że organ był wezwany do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na pismo z dnia [...] lipca 2011r. skierowane do Prezydenta Miasta oraz pismo z dnia [...] lutego 2012r. skierowane do Przewodniczącego Rady Miasta, na które organy udzieliły negatywnej odpowiedzi pismami, odpowiednio z dnia [...] grudnia 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r. Ponadto pełnomocnik skarżących powołał się na protokół ze spotkania z zastępcą Prezydenta z dnia [...] marca 2014 r. oraz pismo do Przewodniczącego Rady Miasta złożone w dniu 27 kwietnia 2014 r., w których zawnioskowano o odkupienie nieruchomości za cenę ustaloną przez rzeczoznawcę. Ponadto pełnomocnik skarżących podał, iż wszelkie pisma kierowane były do Urzędu Miasta, jak i Rady Miasta w imieniu własnym oraz pozostałych skarżących, powołując się na pełnomocnictwo udzielone mu przez pozostałych skarżących w dniu [...] lutego 2004 r. Pełnomocnik skarżących załączył do pisma procesowego kserokopie wymienionych w piśmie dokumentów (pisma kierowane do organów, odpowiedzi organów i pełnomocnictwo). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zawarte w art. 52 § 2 p.p.s.a. wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65). Środki zaskarżenia mogą wynikać z przepisów odrębnych. W przypadku skargi na uchwałę rady gminy, środkiem zaskarżenia jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie bowiem do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 ze zm., dalej zwanej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., (sygn. akt II OPS 2/07, publik. ONSAiwsa z 2007 r., Nr 3, poz. 60), stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W myśl przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wskazany w tym przepisie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest ostatecznym terminem do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy nie udzielił odpowiedzi na wezwanie lub takiej odpowiedzi udzielił, ale została ona doręczona podmiotowi wzywającemu do usunięcia naruszenia prawa już po upływie terminu sześćdziesięciu dni, liczonego od dnia wniesienia. Natomiast w sytuacji, gdy organ przed upływem wskazywanego terminu doręczy odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie (uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn.akt II OPS 2/07; postanowienia NSA: z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn.akt I OSK 710/13; z dnia 11 października 2012 r., sygn.akt II OSK 2420/12; z dnia 11 lipca 2012 r., sygn.akt II OSK 1547/12; z dnia 9 maja 2013 r., sygn.akt II FSK 2140/12 oraz z dnia 25 września 2013 r., sygn.akt II GSK 1766/13). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu składu siedmiu sędziów z dnia 24 czerwca 2002r., sygn. akt OSA 2/02 stwierdził, że wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały – jednokrotnie, następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu. Nie można więc instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa traktować jak czynności niewywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana wielokrotnie i bez ograniczeń. Z powołanych przepisów wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a termin do wniesienia skargi liczy się od dnia doręczenia wzywającemu odpowiedzi organu, albo od dnia wniesienia wezwania, jeżeli organ odpowiedzi nie udzielił. Brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa uniemożliwia wniesienie skargi i w konsekwencji skutkuje odrzuceniem przez wojewódzki sąd administracyjny skargi jako niedopuszczalnej, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z kolei złożenie skargi z uchybieniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. także skutkuje odrzuceniem skargi jako złożonej po terminie. W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem ustalić czy skarżący: T.D., H.C., W.J.O., M.K., W.P., M.G. i B.O., spełnili określony w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymóg skierowania do organu – Rady Miasta wezwania do usunięcia naruszenia prawa, poprzedzający złożenie skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym Sąd wezwał pełnomocnika skarżących występującego w sprawie jednocześnie jako skarżący – B.O., do podania czy wezwanie takie zostało złożone do organu – Rady Miasta. Na podstawie udzielonej przez B.O. odpowiedzi oraz akt administracyjnych sprawy Sąd uznał, iż wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie było pismo z dnia [...] lutego 2012 r. (złożone do organu 20 lutego 2012 r.). Za powyższym stwierdzeniem przemawia fakt, iż wezwanie skierowane zostało do Przewodniczącego Rady Miasta, zatem do reprezentującego właściwy do wezwania organ – Radę Miasta. Co prawda w nagłówku w/w pisma brak sprecyzowania, iż jest to wezwanie do usunięcia naruszenia prawa składane w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., ale wskazuje na to analiza treści tego pisma. Podkreślić należy, iż wskazano w w/w piśmie na uchybienia organu w zakresie podjętej w dniu 24 czerwca 2009 r. uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące zdaniem strony nieważnością uchwały w całości lub w części. W wezwaniu przede wszystkim zwrócono uwagę na naruszenie przez przedmiotową uchwałę prawa własności przysługującej skarżącemu i reprezentowanym przez niego pozostałym skarżącym do nieruchomości objętych w/w uchwałą. Skarżący ponadto zwrócili uwagę na brak podczas procedury planistycznej przeprowadzenia stosownych konsultacji z mieszkańcami. W końcowej części wezwania zawarte zostało stwierdzenie, że jego zdaniem uchwała winna zostać uchylona w części dotyczącej działek: [...] ze względu na wady, które zostały przedstawione w piśmie. Jednocześnie dodano, iż skarżący liczą na pozytywne rozpoznanie żądania, gdyż w przeciwnym razie zmuszeni będą zwrócić się ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Pozostałe pisma składane przez skarżącego do organów: Prezydenta Miasta (z dnia [...] lipca 2011 r.) bądź Przewodniczącego Rady Miasta nie noszą znamion wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Brak w nich jednoznacznego wezwania do uchylenia uchwały z dnia 24 czerwca 2009 r., wskazania na wady prawne uchwały, jak miało to miejsce w treści pisma z dnia [...] czerwca 2009 r. Przyjmując, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa złożone zostało przez skarżących w dniu 20 lutego 2012 r., a odpowiedź na w/w wezwanie doręczona została skarżącemu, działającemu także jako pełnomocnik skarżących, w dniu 10 kwietnia 2012 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru – k. 39) należało stwierdzić, iż termin do złożenia skargi na uchwałę z dnia 24 czerwca 2009 r. upłynął w dniu 10 maja 2012 r. Tymczasem skarga na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 czerwca 2009 r. złożona została przez skarżących w dniu 23 października 2014 r. (data przekazania organowi przez Sąd skargi złożonej do Sądu bezpośrednio bez pośrednictwa organu), a zatem ze znaczącym uchybieniem terminowi ustawowemu określonemu w art. 53 § 2 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a.