II OSK 2420/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 11 października 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 289/12 w sprawie ze skargi S. C. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 289/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę S. C. na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] lutego 2011r., nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Pismem datowanym na dzień 26 marca 2012 r., złożonym bezpośrednio w biurze rady gminy w dniu 30 marca 2012 r. (k. 2 akt sąd.), S. C. wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej Gminy P. z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. (k. 1 akt adm. – tom V). W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy P. - reprezentowana przez Przewodniczącą Rady, zastępowaną przez pełnomocnika procesowego -wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Organ wyjaśnił między innymi, że skarżący wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 11 stycznia 2012 r., a na wezwanie to organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia 14 marca 2012 r., która została doręczona skarżącemu "po upływie 60-dniowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., Poz. 270 t.j., zwana dalej jako "p.p.s.a."). Powołując się na wykładnię powyższego przepisu organ stwierdził, że "obowiązkiem skarżącego było wniesienie skargi przed upływem 60-dniowego terminu od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa", czego skarżący w terminie nie uczynił, dlatego skarga powinna zostać odrzucona. W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ wyjaśnił, że "skarga w przedmiotowej sprawie wpłynęła bezpośrednio do organu" (k. 30, 34, 35 akt sąd). Sąd I instancji wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie skarżący w dniu 16 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu pisma skarżącego z dnia 11 stycznia 2012 r.) wezwał Radę Miejską Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa dokonaną uchwałą z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] w sprawie zmiany studium. Sąd I instancji stwierdził, iż z tym dniem rozpoczął bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi na uchwałę z dnia [...] lutego 2011 r. i upływał z dniem 16 marca 2012 r. Sąd I instancji uznał w przeciwieństwie do stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, że Rada w ogóle nie zajęła stanowiska w sprawie, a w konsekwencji nie udzieliła w tym terminie odpowiedzi na wezwanie. Bowiem pismo Burmistrza Miasta i Gminny P. z dnia 14 marca 2012 r., doręczone skarżącemu w dniu 15 marca 2012 r. (k. 27 akt sąd.), wprawdzie miało miejsce przed upływem omawianego terminu, ale nie jest odpowiedzią Rady Gminy (organu stanowiącego Gminy P.) na wezwanie do usunięcia naruszenia (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 1009/06 i z dnia 4 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1236/08 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń). Wniosku takiego nie przełamuje fakt, że Burmistrz udzielił odpowiedzi skarżącemu, działając na wniosek Przewodniczącej Rady Miejskiej z dnia 21 lutego 2012 r. W tym wypadku, kierując do skarżącego pismo z dnia 14 marca 2012 r., Burmistrz nie działał w wykonaniu stosownej uchwały Rady Gminy, która stanowiłaby odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (uchwała taka w ogóle nie została podjęta). W ocenie Sądu I instancji powyższe okoliczności prowadzą do wniosku, że w sprawie ma zastosowanie sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi (art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej jako "u.s.g."), liczony od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, to jest od dnia 16 stycznia 2012 r., który upłynął z dniem 16 marca 2012 r. Skarga w tej sprawie została złożona w dniu 30 marca 2012 r. bezpośrednio w biurze Rady Miejskiej, zatem wniesienie skargi nastąpiło już po upływie terminu do jej wniesienia. Sąd I instancji wskazał, iż konsekwencją uchybienia terminu w niniejszej sprawie było odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył S. C. reprezentowany przez radcę prawnego M. B. Postanowienie zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 2) i § 3 w zw. z art. 53 § 2 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na odrzuceniu skargi, mimo wniesienia jej przez skarżącego w ustawowym terminie 30 dni od daty doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a to poprzez nieprawidłowe określenie początkowej daty biegu terminu do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g., co w konsekwencji naruszyło wskazany art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a., a to z kolei naruszyło prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17,00 zł. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie ma zastosowanie art. 53 § 2 p.p.s.a. jednakże błędnie uznał, że pismo Przewodniczącej Rady Miejskiej Gminy P. z dnia 21 lutego 2012 r. (doręczone skarżącemu w dniu 29 lutego 2012 r.), zobowiązujące Burmistrza do udzielenia odpowiedzi nie może być uznane za odpowiedź organu na wezwanie w rozumieniu art. 53 § 2 p.p.s.a. Podniesiono, że budzi zdziwienie, to że z jednej strony Sąd uznał, że Przewodnicząca Rady Miejskiej Gminy P. pismem z dnia 21 lutego 2012 r. przekazała Burmistrzowi kompetencje do załatwienia sprawy ("Wniosku takiego nie przełamuje fakt, że Burmistrz udzielił odpowiedzi skarżącemu, działając na wniosek Przewodniczącej Rady Miejskiej z dnia 21 lutego 2012 r. str. 3 uzasadnienia), a z drugiej nie dostrzegł, że dla przeciętnego obywatela właśnie to pismo stanowiło odpowiedź organu na wezwanie i od dnia doręczenia tej odpowiedzi rozpoczął bieg termin trzydziestodniowy do złożenia skargi. Sąd skupił się w uzasadnieniu na odpowiedzi Burmistrza z dnia 14 marca 2012 r. Podkreślono, że skarżący w dniu 16 marca 2012 r. wezwał Radę Miejską Gminy P. do usunięcia naruszenie prawa. Tym samym od tego dnia rozpoczął bieg sześćdziesięciodniowy termin, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejska Gminy P. W tym terminie (29 lutego 2012r.) skarżącemu doręczono pismo Przewodniczącej Rady Miejskiej Gminy P. z dnia 21 lutego 2012 r., podpisane przez Przewodniczącą Rady, z którego wynikało, że Burmistrz został zobowiązany do udzielenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia, której zresztą udzielił pismem z dnia 14 marca 2012 r. Nie ulega wątpliwości, że tak sformułowane pismo z dnia 21 lutego 2012 r. należało uznać za odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o której mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Podniesiono, iż okoliczność, że skarżący nie otrzymał odpowiedzi na wezwanie w formie uchwały Rady, nie może prowadzić do przyjęcia, że pismo to nie stanowi odpowiedzi organu na wezwanie. Skarżący miał więc wszelkie prawo sądzić, że pismo zobowiązujące Burmistrza do udzielenia odpowiedzi stanowi odpowiedź Rady Miejskiej na jego wezwanie, gdyż nie sposób oczekiwać, że tak sformułowane pismo zostanie zrozumiane w inny sposób. Zdaniem pełnomocnika skarżącego odmienne stanowisko byłoby nazbyt rygorystyczne i w konsekwencji prowadziłoby do zamknięcia drogi do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Podniesiono, iż termin do zaskarżenia uchwały, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a. upływał z dniem 30 marca 2012 r., w którym to dniu skarżący złożył w Biurze Rady Miejskiej Gminy P. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu dochowując tym samym terminu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta i Gminy P. reprezentowana przez radcę prawnego T. K. wniosła o odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 189 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw, oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, iż w sytuacji, w której wezwanie o usunięcie naruszenia prawa kierowane jest do Rady Gminy, to Rada Gminy udziela na nie odpowiedzi w formie określonej przepisami ustawy o samorządzie gminnym - czyli podejmując uchwałę w tym zakresie (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2008-05-07, II GSK 387/08, Opubl: Legalis). Jeżeli zatem odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miała udzielić Rada Gminy w formie uchwały, to za odpowiedź taką nie sposób jest uznać pisma Przewodniczącej Rady Gminy informującej o tym, iż odpowiedź na wezwanie dopiero zostanie udzielona. Odmienna interpretacja treści pisma z dnia 21 lutego 2012 r. uchybia zasadom zdroworozsądkowego, logicznego rozumowania (zwłaszcza, iż pismo z dnia 21 lutego 2012 r. nie zawierało żadnej merytorycznej informacji w przedmiocie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Należy zauważyć, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 us.g., regulującym kwestię zaskarżania do sądu aktów organów samorządu gminnego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powołanej regulacji wynika, że warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wystosowanie do organu wezwania. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie przyjmuje się, że jeżeli w okresie biegu tego sześćdziesięciodniowego terminu do wniesienia skargi organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i doręczy ją stronie, wówczas dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, a bieg swój rozpoczyna termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia stronie odpowiedzi. Natomiast jeżeli w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi, termin sześćdziesięciu dni liczony jest od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. W ocenie Sądu termin ten (sześćdziesięciodniowy) ma zastosowanie także i wówczas gdy organ wprawdzie udzielił odpowiedzi, lecz jej doręczenie nastąpiło już po jego upływie (porównaj: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. J.P. Tarno, wyd. LexisNexis 2010, str. 168, postanowienia NSA z dn. 21.05.2007 r., II OSK 986/06, niepubl. i z dn. 11.01.2010 r., II OSK 1995/09, LEX nr 600094, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07). Podkreślić należy, że skarżący wypełnił warunek dopuszczalności skargi, bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu pismem z dnia 16 stycznia 2012 r. (data wpływu do organu pisma skarżącego z dnia 11 stycznia 2012 r.) wezwał Radę Miejską Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą tejże Rady z dnia [...] lutego 2011 r., o numerze [...], w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przewodnicząca Rady Miejskiej Gminy P. pismem z dnia 21 lutego 2012 r. zobowiązała Burmistrza do udzielenia odpowiedzi, który pismem z dnia 14 marca 2012 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to zostało doręczone skarżącemu w dniu 15 marca 2012 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru (k – 27 akt WSA). Skoro zatem organ udzielił odpowiedzi na wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa w okresie biegu sześćdziesięciodniowego terminu to w tej sytuacji bieg tego terminu stał się bezprzedmiotowy. Zatem w przedmiotowej sprawie terminem w jakim skarżący powinien był wnieść skargę do sądu był termin trzydziestodniowy, liczony od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi przez Burmistrza Miasta i Gminy P. tj. 15 marca 2012 r. Kwestia, że odpowiedzi na wezwanie skarżącego kasacyjnie udzielił Burmistrz Miasta i Gminy P. w wykonaniu pisma skierowanego do niego przez Przewodniczącą Rady Miejskiej i fakt, iż była to odpowiedź merytoryczna nie może obciążać skarżącego kasacyjnie. Przyjęcie takiego stanowiska byłoby nieuzasadnionym ograniczeniem konstytucyjnego prawa do sądu, gdyż obywatel otrzymujący merytoryczną odpowiedź organu nie musi wiedzieć, iż odpowiedzi udzielił mu organ niewłaściwy. Tak formalistyczne podejście byłoby nieuzasadnionym nadużyciem prawa wobec wspomnianej wyżej zasady prawa określonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż z czysto formalnych przesłanek Sąd nie rozpoznaje merytorycznie skargi, tylko ją odrzuca. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodważalny fakt udzielenia merytorycznej odpowiedzi na wezwanie skarżącego kasacyjnie przez inny organ gminy nie może stanowić o naruszeniu dobra chronionego przepisem Konstytucji RP. Zasada zaufania obywatela do państwa, w tym do jego organów, stanowiąca nieodzowny element konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) nakazuje, by w sprawie interpretować przepisy na korzyść jednostki, w przeciwnym bowiem razie formalizm prawny doprowadziłby do sytuacji, w której to strona poniosłaby negatywne skutki w istocie zawinione błędem organu. W przedmiotowej sprawie udzielenie odpowiedzi przez Burmistrza Miasta i Gminy P. na "prośbę" Przewodniczącej Rady Gminy należy uznać, że została ona udzielona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym termin ten stał się bezprzedmiotowy, a rozpoczął bieg termin trzydziestodniowy od udzielenia odpowiedzi organu, a ten termin w niniejszej sprawie został zachowany. Wobec tego stwierdzić należy, iż wniesienie skargi w dniu 30 marca 2012 r. nie stanowi o przekroczeniu terminu zakreślonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 185 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie został uwzględniony z uwagi na to, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje takiej możliwości w przypadku zaskarżenia kończącego postępowanie w sprawie postanowienia sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).