II SA/Go 842/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r., nr [...] w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy o statusie miejskim w roku 2018 I. stwierdza nieważność postanowień zawartych w punktach "Usypianie ślepych miotów" oraz "Źródła finansowania programu" załącznika do zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Miejska podjęła w dniu 29 marca 2018 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm. – dalej jako "usg") w związku z art. 11 ust. 1 oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 – dalej jako "u.o.z.") uchwałę Nr XLI.253.2018 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy o statusie miejskim w roku 2018. Prokurator Rejonowy wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa: - art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z. tj. niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego i nie uregulowanie w sposób precyzyjny i konkretny wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, mających na celu zapewnić opiekę nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiec bezdomności zwierząt, poprzez nie wskazanie lekarza lub zakładu leczniczego odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów, - art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niesprecyzowanie w uchwale zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz nie wskazanie ile środków pieniężnych na ten cel zostanie przeznaczonych, - art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewskazanie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt w okresie objętym uchwalonym programem, poprzestając na określeniu kwotowym 45 000 zł, gdy tymczasem ustawa obliguje do przedstawienia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych na poszczególne cele wskazane w ustawie – zestawienie planowanych wydatków. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa, ma zatem status aktu prawa miejscowego, a nadto powinna zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11 a ust. 2 pkt 1-8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z. ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposób postępowania w określonych sytuacjach, podmioty odpowiedzialne za realizacje poszczególnych zadań, a także wysokość i sposób finansowania programu. Zdaniem Prokuratora podjęta przez Radę Miasta uchwała powyższych wymogów nie spełnia. Zaskarżona uchwała jest aktem wykonawczym do ustawy, jej adresatami są mieszkańcy Gminy o statusie miejskim i powinna być zredagowana w taki sposób, aby każda osoba, która będzie miała kontakt z bezdomnym zwierzęciem, po zapoznaniu się z treścią uchwały, będzie w stanie ustalić do kogo w konkretnej sytuacji powinna się zgłosić, aby uzyskać pomoc dla bezdomnego zwierzęcia i jakie podmioty będą dokonywały dalszych czynności z tymi zwierzętami. Następnie Prokurator podniósł, że uchwała Rady Miasta jest niezgodna z treścią art. 11a ustawy o ochronie zwierząt i jedynie częściowo wypełnia obligatoryjne zadania nałożone na gminę, a w znacznej części zawiera wyłącznie cele gminy, deklaracje oraz regulacje pozorujące jedynie przyjęcie przez radę gminy programu określonego przez ustawodawcę w art. 11a ustawy. Zdaniem strony skarżącej, już na etapie podejmowania uchwały rada gminy powinna wskazać lekarza weterynarii lub przychodnie weterynaryjną odpowiedzialną za usypianie ślepych miotów, a nie określać w sposób ogólnikowy, że usypianie ślepych miotów może zostać wykonane przez lekarza weterynarii na podstawie zlecenia gminy. To na etapie opracowania projektu uchwały burmistrz winien zawrzeć stosowną umowę z lekarzem weterynarii lub przychodnia weterynaryjną, która będzie realizowała powierzone jej zadanie. Prokurator stwierdził też, że w zaskarżonej uchwale występują nieprawidłowości dotyczące opieki nad kotami wolno żyjącymi, w tym ich dokarmiania; w regulacji załącznika do uchwały brak jest bowiem precyzyjnych sposobów działania, czy wskazania konkretnych procedur. Rada naruszyła zaskarżonym aktem art. 11 ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zaniechanie określenia sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizacją. Użyte w w/w przepisie sformułowanie "program zawiera", wskazuje na konieczność zamieszczenia wymienionego elementu w treści uchwalonego przez organ gminy programu, gdyż odnosi się do jego obligatoryjnego składnika. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta zabezpieczyła na realizację programu kwotę 45 000 zł. Nie określiła jednak sposobu wydatkowania tych środków na konkretne cele wskazane w ustawie. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ wskazał, że w programie zapisano, iż usypianie ślepych miotów wykonywane jest na zlecenie gminy. Taka regulacja umożliwia na pełną kontrolę nad prawidłową realizacją tego zadania. Osoby chcące uśpić ślepy miot po potwierdzeniu, że są mieszkańcami Gminy o statusie miejskim otrzymują skierowanie do placówki, którą mogą wybrać w zależności od jej lokalizacji i miejsca zamieszkania osoby uprawnionej. Taka regulacja eliminuje możliwość usypiania ślepych miotów na koszt Gminy o statusie miejskim, przez osoby nie zamieszkałe na terenie Gminy o statusie miejskim. Następnie organ podkreślił, że zarejestrowani w Urzędzie Miejskim opiekunowie kotów wolno żyjących sprawują nad nimi opiekę poprzez dokarmianie wyłącznie w obrębie miejsc ich zamieszkania. Wskazanie konkretnych miejsc dokarmiania nie jest możliwe ze względu na znaczną ilość zarejestrowanych opiekunów. Osoby te mają zagwarantowaną na koszt Gminy sterylizację kotek, a w szczególnych przypadkach również kastrację, leczenie kotów a ponadto otrzymują karmę w przypadku zgłoszenia przez opiekunów takiej potrzeby. Działania takie eliminują powstawanie miejsc niekontrolowanego pobytu kotów wolno żyjących. Zdaniem Burmistrza ustawa nie obliguje do wskazania wysokości środków na dokarmianie katów wolno żyjących. Dalej organ wskazał, że art. 11 ust. 2 pkt 5 u.o.z. nie przedstawia sposobu rozdysponowania puli środków finansowych na poszczególne cele wskazane w ustawie – zestawienie planowanych wydatków. Zamierzeniem organu było, by nie ograniczać się z wydatkowaniem środków w zależności od faktycznych potrzeb. Szczegółowy podział środków może opóźniać szybkie działania gminy. W przypadku niewystarczającej ilości środków na konkretne zadania, konieczne jest dokonanie zmian w budżecie programu w drodze uchwały Rady Miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a."). W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z dnia 29 marca 2018 r. nr XLI.253.2018 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy o statusie miejskim w roku 2018. Podstawę prawną uchwały stanowiły między innymi przepisy art. 11 ust. 1 oraz art. 11a u.o.z. W świetle art. 11 ust. 1 zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zgodnie natomiast z art. 11a rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1). W myśl ust. 2 program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Stosownie do ust. 3 program powyższy może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Może obejmować też plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11 a ust. 5). W myśl ust. 6 projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) i najpóźniej do dnia [...] lutego przekazuje do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii, organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy (ust. 7). Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (ust. 8). Sąd zgadza się z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że uchwała podjęta w powyższym przedmiocie na podstawie wskazanych przepisów, stanowi akt prawa miejscowego o zróżnicowanym charakterze normatywnym. Zawiera bowiem normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program", do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z u.o.z. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowaną do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jak również powszechność jego obowiązywania, nie ulega wątpliwości, że taka uchwała jest aktem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1574/18; wyrok NSA z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 725/17, publ. baza orzeczeń CBOIS). Także w doktrynie wskazuje się, że celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z., która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (zob.: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2012 r., Nr 4, s. 44). Uchwała dotycząca programu skierowana jest do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Skuteczna realizacja zadań wskazanych w przywołanych wyżej przepisach wymaga dokładnego skonkretyzowania sposobu ich realizacji. Uchwała podejmowana na podstawie art. 11a, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, powinna zawierać elementy wskazane w tym przepisie jako elementy obligatoryjne wraz ze skonkretyzowaniem ich treści, wskazywać sposób postępowania w określonych sytuacjach, konkretne podmioty odpowiedzialne za realizację poszczególnych zadań, jak również wielkość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację i sposób ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowane zostało stanowisko, które należy podzielić, że organ podejmując uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie dość, że nie może pominąć żadnego z elementów wymienionych w art. 11a u.o.z., to nadto jest zobowiązany do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego poprzez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, a zarazem precyzyjnie i konkretnie. Innymi słowy, wymogiem niezbędnym uchwały określającej przedmiotowy program musi być taki stopień szczegółowości zapisów, który nie pozostawi wątpliwości co do zakresu danego zadania, sposobu jego wykonania i podmiotu odpowiedzialnego za wykonanie (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 582/17, Lex nr 2401491; wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 912/17, Lex nr 2391449; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 988/17, Lex nr 2400112; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 723/17, Lex nr 2373276). W niniejszej sprawie, w zaskarżonym Programie wskazano, że "usypianie ślepych miotów może zostać wykonane przez lekarza weterynarii na podstawie zlecenia gminy". Skonkretyzowanie osoby lekarza weterynarii zajmującego się usypianiem ślepych miotów poprzez odesłanie do "zlecenia" gminy nie realizuje wymogów ustawowych. W orzecznictwie akcentuje się wykonawczy charakter programu opieki nad zwierzętami, wskazując jednoznacznie, że nie zostanie on zachowany, jeżeli pominie się w nim konkretne podmioty realizujące zadania w nim przewidziane, gdyż przekreśliłoby to ewidentnie cel ustawy o ochronie zwierząt (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 799/17). Wykładnia celowościowa przepisu art. 11a prowadzi do wniosku, że dla skutecznej realizacji zadań własnych gminy polegających między innymi na usypianiu ślepych miotów konieczne jest określenie w sposób konkretny sposobu realizacji tych zadań. Program przyjęty zaskarżoną uchwałą winien zatem precyzyjnie wskazywać lekarza weterynarii lub zakładu leczniczego odpowiedzialnego za usypianie ślepych miotów (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3245/14, publ. baza orzeczeń CBOIS), wobec czego zarzut Prokuratora w powyższym zakresie należało uznać za uzasadniony. Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut odnoszący się do nie wskazania przez Radę sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Rada określiła kwotę pieniężną w wysokości 45 000 zł wskazując jednocześnie "w szczególności" zadania, na wykonanie których kwota ta ma być przeznaczona. W ocenie Sądu taki zapis świadczy o niewłaściwej realizacji delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z., ponieważ w sposób niedostateczny określa sposób wydatkowania tych środków. Rada nie skonkretyzowania bowiem ilości przeznaczanych środków pieniężnych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie, tymczasem tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że Program nie jest fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 485/18 i przywołane w nim orzecznictwo sądów administracyjnych). Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut Prokuratora nie sprecyzowania w zaskarżonej uchwale zagadnień dotyczących opieki nad kotami wolno żyjącymi, nie wskazania konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz nie wskazania ile środków pieniężnych na ten cel zostanie przeznaczonych. Rada określiła, że opieka nad wolno żyjącymi kotami polega między innymi na podejmowaniu działań mających na celu dokarmianie kotów wolno żyjących. Zdaniem Sądu orzekającego taki zapis jest wystarczający, nie jest bowiem możliwe precyzyjne wskazanie miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących; dokarmiane są one w różnych miejscach, w zależności od tego, gdzie mają swoje legowiska, które to miejsca nie są niezmienne. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie drugim wyroku. Sąd nie dopatrzył się naruszeń, które powinny skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Po wyeliminowaniu wskazanych zapisów uchwały, może ona nadal efektywnie funkcjonować w obrocie prawnym, a zadaniem Rady będzie takie uzupełnienie uchwały, aby spełniała wszystkie niezbędne wymogi wskazane w ustawie o ochronie zwierząt.