II SA/Go 848/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R.W. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] maja 2016 r. Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...]. Jako jedyna do konkursu przystąpiła R.W.. W trakcie przeprowadzonego postępowania konkursowego w dniu [...] czerwca 2016r. Komisja Konkursowa podjęła uchwałę o niedopuszczeniu skarżącej do dalszego postępowania konkursowego z powodu nie spełnienia wymagań wskazanych w ogłoszeniu tj. braku własnoręcznego podpisu na curriculum vitae. Na podstawie art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej jako u.s.o.) oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60 poz. 373 ze zm., dalej jako rozporządzenie) Zarząd Powiatu podjął uchwałę Nr [...] z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych [...] (dalej jako ZSP) i zarządził jego ponowne przeprowadzenie, uznając, że brak własnoręcznego podpisu na curriculum vitae jest nieistotnym uchybieniem i nie powinien on skutkować niedopuszczeniem kandydata do dalszego postępowania konkursowego. Następnie w dniu [...] lipca 2016 r. Zarząd Powiatu działając na podstawie art. 5 c pkt 2, art. 36a ust. 1 i 2 u.s.o. oraz § 1 rozporządzenia podjął uchwałę Nr 49/2016 w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Podstawowych [...]. R.W. ponownie przystąpiła do ogłoszonego konkursu. Komisja Konkursowa wyłoniła jako kandydata na stanowisko dyrektora R.S.-D., której uchwałą z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] Zarząd Powiatu powierzył stanowisko dyrektora ZSP [...]. Pismem z [...] lipca 2016r. skarżąca wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, jakie nastąpiło wskutek unieważnienia przez Zarząd Powiatu konkursu na stanowisko dyrektora ZSP [...] i podjęcia decyzji o ogłoszeniu następnego konkursu na to stanowisko. W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. znak [...] (data doręczenia skarżącej 9 sierpnia 2016r.) Zarząd podtrzymał w pełni stanowisko wyrażone w uchwale Nr [...], wskazując, że regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę został określony w rozporządzeniu, z którego wynika, że czynności komisji konkursowej mają jedynie charakter pomocniczy i wewnętrzny, ponieważ to organ prowadzący szkołę w sposób wiążący decyduje o kwestii prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym co do zasadności odrzucenia oferty kandydata, poprzez zatwierdzenie konkursu albo jego unieważnienie. Pismem z dnia [...] września 2016 r. R.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwały Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] i z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...]. Skarga dotycząca uchwały nr [...] zarejestrowana została pod sygn. akt II SA/Go 848/16. Skarżąca zarzuciła organowi administracyjnemu naruszenie § 4 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia poprzez zaniechanie dokonania czynności polegającej na wezwaniu skarżącej do uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisania przedłożonego przez skarżącą curriculum vitae i braku kontynuowania konkursu na dyrektora szkoły, a w miejsce tego unieważnienie konkursu z udziałem skarżącej i zarządzenie, a następnie ogłoszenie nowego konkursu na stanowisko dyrektora ZSP [...]. Skarżąca wniosła w związku z powyższym o uchylenie zaskarżonej czynności i o usunięcie skutków naruszenia prawa także poprzez uchylenie uchwały Komisji Konkursowej z dnia [...] czerwca 2016r. i nakazanie kontynuowania konkursu na stanowisko dyrektora ZSP [...]. Zdaniem skarżącej odmowa dopuszczenia jej do konkursu ogłoszonego w dniu [...] maja 2016 r. była sprzeczna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Według skarżącej odrzucenie jej kandydatury ze względu na przedłożenie Komisji Konkursowej curriculum vitae bez podpisu stanowi po pierwsze naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia, który nie przewiduje odrzucenia oferty w takim przypadku, po drugie zaś stanowi przejaw nadmiernego formalizmu ze strony Komisji Konkursowej, która w takiej sytuacji zdaniem skarżącej powinna ją wezwać do uzupełnienia CV poprzez jego podpisanie ewentualnie powiadomić Zarząd Powiatu, aby ten wezwał skarżącą do uzupełninia zaistniałego braku. W ocenie skarżącej, gdyby Komisja Konkursowa nie dopuściła się ww. błędu, prowadzony byłby konkurs ogłoszony pierwotnie. Zdaniem skarżącej tylko przywrócenie takiej sytuacji w pełni usuwa skutki naruszenia prawa. W ocenie skarżącej, organ prowadzący szkołę winien był uchylić czynność Komisji polegającą na odrzuceniu oferty skarżącej, zarządzić ponowne przeprowadzenie z udziałem skarżącej konkursu poprzednio ogłoszonego, począwszy od momenty zakończonej formalnej weryfikacji ofert złożonych do konkursu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Według organu skarga nie spełnia wymogów formalnych określonych w art 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 dalej jako p.p.s.a.) tj. nie zawiera określenia prawa lub interesu prawnego, którego postanowienia zaskarżonych uchwał i ogłoszenie o konkursie naruszają. Zdaniem organu skarżąca nie wykazała w jaki sposób uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2016r. narusza § 4 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Ponadto w ocenie organu skarga w zakresie zaskarżenia ogłoszenia konkursu podlega odrzuceniu, bowiem jej przedmiot nie mieści się w zakresie właściwości sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a. Za nieuzasadniony również uznał organ wniosek skarżącej o usunięcie skutków naruszenia prawa także poprzez uchylenie uchwały Komisji Konkursowej z dnia [...] czerwca 2016r. i nakazanie kontynuowania konkursu na stanowisko dyrektora ZSP [...] z udziałem skarżącej, wskazując, iż uchwała Komisji Konkursowej nie ma charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ konkurs stanowi pewien ciąg zdarzeń kończący się decyzją organu prowadzącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc, związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Według art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podstawę prawną wniesienia w takiej sytuacji skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.) dalej powoływanej w skrócie jako u.s.g. wedle którego, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że w dniu 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust.1 Konstytucji. Tryb i termin wniesienia skargi w ww. sprawach został określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W świetle przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego prowadzące do jej merytorycznego rozpoznania możliwe jest wyłącznie jeżeli: 1.zaskarżony akt stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego i wydany został w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2. wniesienie skargi do sądu poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przy czym zachowany został ustawowy termin do złożenia skargi, 3. zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Przedmiot skargi w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół Podstawowych [...]. Podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowi przepis art. art. 36a ust. 1 i 2 u.s.o. oraz § 1 rozporządzenia. W myśl przepisu art.36a ust.2 zd.1 u.s.o. kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Natomiast zgodnie z § 1 ust.1 rozporządzenia, konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki, ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała stanowi akt organu jednostek samorządu terytorialnego inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego. Zachowane zostały także wstępne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżąca pismem z dnia [...] lipca 2016 r. wezwała Zarząd Powiatu do usunięcia naruszenia prawa m.in. w zakresie uchwały Nr [...]. Odpowiedź doręczona została skarżącej w dniu 9 sierpnia 2016 r., zatem skarga wniesiona w dniu 6 września 2016 r. złożona została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. Kolejnym etapem poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie skargi na akt prawa miejscowego stanowiło ustalenie przez Sąd czy skarżącej przysługuje w przedmiotowej sprawie legitymacja do wniesienia skargi. W odniesieniu do przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego jako warunku dopuszczalności skargi wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. (a skarga została wniesiona po tej dacie) stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa w powołanym przepisie jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymowanym do wniesienia skargi na jego podstawie jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy legitymować się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. I OSK 2933/14). Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest zatem legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, pozostają ostrzejsze (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1421/08). Rozpoznając skargę sąd ocenia zatem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na akty prawny organu jednostki samorządu terytorialnego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Podkreślić należy, iż skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z 1 marca 2005r., sygn. OSK 1437/04; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2003r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84). Omawiany przepis nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003, sygn. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114). Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. W takim wypadku uchwała musi naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zaskarżona uchwała musi taki interes naruszać, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia. Interes prawny musi być aktualny, nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale musi być rzeczywiście istniejący (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9.02.2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10). Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05). Jest on obligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację. Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że skarżącej przysługuje na gruncie przedmiotowej sprawy interes prawny, mając na uwadze, iż brała ona udział w konkursie ogłoszonym na podstawie zaskarżonej uchwały Nr [...] r. z dnia [...] lipca 2016 r. Sąd uznał jednak, iż R.W. nie wykazała, stosownie do wymogów przewidzianych art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenia przysługującego jej interesu prawnego przez skarżoną uchwałę. Skarżąca w toku postępowania nie uprawdopodobniła okoliczności potwierdzających naruszenie przez uchwałę Nr [...] przysługującego jej interesu prawnego. Zauważyć należy, iż skarżąca przystąpiła do konkursu ogłoszonego uchwałą z dnia [...] lipca 2016 r., złożyła wymaganą regulaminem konkursu dokumentację, poddała się procedurze konkursowej w wyniku, której konkursu nie wygrała otrzymując mniej punktów (3 punkty na 10 możliwych) niż kontrkandydat. Sąd podkreśla, iż niezadowolenie skarżącej z rozstrzygnięcia konkursu przeprowadzonego w oparciu o zaskarżoną uchwałę nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu interesu prawnego i w konsekwencji do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Podsumowując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia przysługującego jej interesu prawnego, a tym samym legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Dokonana ocena prowadząca do odrzucenia skargi spowodowała, iż niemożliwe i niedopuszczalne stało się rozpoznanie zarzutów skargi odnoszących się merytorycznie do zaskarżonego aktu.