II SA/Go 879/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym wniosku M.F. i G.F. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.F. i G.F. na decyzję Wojewody z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. M.F. i G.F. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 roku nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., którą organ ten uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę parterowego domu mieszkaniowego jednorodzinnego z poddaszem użytkowym i lokalem usługowym. Wraz ze skargą strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, iż rozstrzygnięcie to prowadzi w konsekwencji do nakazania wykonania robót budowlanych. W ocenie skarżących przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a, należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. Szkoda ta może posiadać przy tym zarówno charakter majątkowy, jak i niemajątkowy. Wykonanie robót budowlanych przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd administracyjny z reguły łączy się z niebezpieczeństwem powstania szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, z tego powodu, że w razie uwzględnienia skargi może okazać się, że decyzja o ich wykonaniu była wadliwa, a wobec tego może powstać kwestia powrotu do stanu, który istniał przed wykonaniem tej decyzji. Wykonanie robót budowlanych przed prawomocnym rozpoznaniem sprawy przez sąd może sprawić, że w razie ewentualnego uwzględnienia skargi, udzielona właścicielowi obiektu ochrona sądowa może okazać się iluzoryczna. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest natomiast ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania skargi, w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. W ocenie skarżących, taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej w skrócie p.p.s.a., wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji lub postanowienia, w całości lub w części, może postanowić organ, który wydał decyzję lub postanowienie, działając z urzędu lub na wniosek strony skarżącej, chyba że zachodzą przesłanki, od których w postępowaniu administracyjnym uzależnione jest nadanie decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo, gdy ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 2 p.p.s.a.). W myśl art. 61 § 3 p.p.s.a. również sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części tego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. jest wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt. GZ 138/04, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ciężar dowodu w zakresie wykazania okoliczności wymienionych w art. 61 § 3 p.p.s.a., stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy. Do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczające samo twierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Powinno wskazywać na konkretne okoliczności powodujące, że wykonanie aktu lub czynności będącej przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej spowoduje w stosunku do wnioskodawcy wystąpienie jednej lub obu przesłanek określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. – znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków (por. postanowienia NSA: z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt I GSK 376/13; z dnia 6 marca 2012 r., sygn. akt I OZ 116/12, z dnia 26 listopada 2007 r., sygn. akt II FZ 338/07; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługuje na uwzględnienie. Zasadą jest, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. Wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym wykonania nałożonych na adresata obowiązków lub przyznanych praw. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania i w związku z tym nie każdy wymaga wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OZ 564/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadą jest, że z przymiotu wykonalności nie korzystają wszelkie akty administracyjne odmowne (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt II GZ 641/13, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie przedmiotem wniosku o wstrzymanie wykonania jest decyzja Wojewody w przedmiocie uchylenia decyzji (którą udzielono skarżącym pozwolenia na budowę i zatwierdzono projekt budowlany). W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Wojewody nie jest decyzją, która podlega wykonaniu. Decyzja ta (sama w sobie) nie powoduje żadnych skutków w sferze interesu prawnego strony, nie nakłada nowych praw i obowiązków, które podlegałyby wykonaniu, nie wiąże się z obowiązkiem działania, zaniechania czy też znoszenia zachowania innych podmiotów. W świetle powyższego, wobec faktu, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, brak jest możliwości wstrzymania jej wykonania. Nie mogła też odnieść zamierzonego skutku argumentacja odnosząca się do wszczęcia postępowania naprawczego i jego rozstrzygnięcia w postaci nałożenia na stronę skarżącą obowiązku wykonania określonych robót budowanych czy też przedłożenia stosownych dokumentów. Otóż w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego nakłada w drodze decyzji obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (aktualny t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.1202 ze zm.). – "p.b.". Zgodnie z art. 36 a ust. 2 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. Organ nadzoru budowlanego działa więc równolegle z organem administracji architektoniczno – budowlanej i obliguje inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powyższe wskazuje na to, że samo uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę ani nie wstrzymuje działań organu nadzoru budowlanego, ani też nie może doprowadzić do rozbiórki części obiektu, który został wniesiony ze znacznymi odstępstwami od projektu, gdyż jedynie brak podporządkowania się decyzji organu nadzoru budowlanego może doprowadzić do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 ustawy p.b., czyli na przykład do rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Kwestia dalszych rozstrzygnięć w toku postępowania naprawczego, jak również konieczność dokonania zmian w projekcie budowlanym pozostają poza granicami wniesionej skargi i rozpoznawanego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, której przedmiotem jest uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W rezultacie brak jest podstaw do stwierdzenia, że niewstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje wystąpienie skutków określonych w art. 61 § 3 p.p.s.a. W konsekwencji, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.