II SA/Go 897/12

Dnia 6 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi M.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M.D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. 1. Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012r. Starosta, powołując się na dyspozycję art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a oraz ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), odmówił przywrócenia M.D. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, ze względu na konieczność poddania się egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje, zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym. Przedstawiając przebieg sprawy Starosta wskazał, że dnia [...] czerwca 2010r. otrzymał skierowanie M.D. na badanie lekarskie i psychologiczne, wydane dnia [...] czerwca 2010r. przez Komendanta Powiatowego Policji. Na skutek wystosowanego przez Starostę wezwania do dostarczenia stosownych orzeczeń, dnia [...] lipca 2010r. wpłynęło do organu orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] lipca 2010r. stwierdzające istnienie u M.D. przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. W związku z powyższym, dnia [...] sierpnia 2010r. wszczęte zostało postępowanie administracyjne z urzędu w sprawie cofnięcia M.D. uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi. Dnia [...] sierpnia 2010r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy przekazał Staroście orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r., stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kategorii A, A1, B, B1, T, B+E. Biorąc pod uwagę fakt istnienia przeciwwskazań zarówno w orzeczeniu lekarskim, jak i psychologicznym, decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. cofnięto M.D. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi według kategorii A, B, B+E. Decyzji tej został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W pouczeniu decyzji zawarto informację, że przywrócenie uprawnień nastąpi po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie, natomiast przywrócenie uprawnień cofniętych na okres powyżej jednego roku uzależnione będzie również od wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji, czyli poddaniu się egzaminowi kontrolnemu. Wyrokiem z dnia [...] lutego 2011 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy, na podstawie art. 49 § 2 Kodeksu karnego orzekł wobec M.D. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 1 roku. 2. Dnia [...] kwietnia 2012r. M.D. złożył wniosek o przywrócenie cofniętego uprawnienia. Do wniosku dołączył orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. stwierdzające brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi według kategorii A, A1, B, B1, T, B+E oraz orzeczenie psychologiczne nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012r. stwierdzające brak przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Mając na uwadze treść art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnień do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok, Starosta odmówił wnioskodawcy przywrócenia uprawnień. Organ uznał, że warunkiem przywrócenia M.D. uprawnień jest w tym przypadku nie tylko dostarczenie orzeczeń stwierdzających brak przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do kierowania pojazdami, lecz także poddanie się egzaminowi państwowemu sprawdzającemu kwalifikacje do kierowania pojazdami i zaliczenie go z wynikiem pozytywnym. W skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołaniu od powyższej decyzji M.D. podniósł, że w jego sprawie nie znajduje zastosowania przywołany przez Starostę przepis art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, podkreślając, iż wyrokiem Sądu Rejonowego orzeczono wobec niego zakaz prowadzenia pojazdów na okres 1 roku. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2012r., powołując się na art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a i art. 140 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu wskazano, że podstawę cofnięcia stronie uprawnień do kierowania pojazdami stanowiła decyzja Starosty z dnia [...] grudnia 2010r. Decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami jest wydawana na czas nieokreślony i jej postanowienia są zmieniane nową decyzją o przywróceniu uprawnienia. W przypadku cofnięcia uprawnień na czas nieokreślony obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, przewidziany w art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, powstaje po upływie roku czasu od uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnień, a jeżeli decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności - po roku od dnia wejścia decyzji do obiegu prawnego. Zdaniem Kolegium termin roczny w rozumieniu tego przepisu oznacza termin, w którym strona była faktycznie pozbawiona uprawnień do kierowania pojazdami, a nie termin końcowy wyznaczony przez starostę w decyzji administracyjnej. Datą graniczną jest data wydania decyzji o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami. Organ II instancji powołał się przy tym na poglądy piśmiennictwa oraz orzecznictwa. 3. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012r. M.D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, w której podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że w decyzji Starosty z dnia [...] grudnia 2010r. o cofnięciu uprawnień organ ten nie wskazał okresu, na jaki zostają cofnięte uprawnienia. Z kolei w wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2011r. orzeczono środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres jednego roku. Z powyższego wynika, że nie doszło do cofnięcia uprawnień na okres przekraczający jeden rok. Skarżący uznał, iż stanowisko organów stanowi nadinterpretację przepisów, bowiem nie ma powodu, by normę art 114 ust. 1 pkt 2 lit. a Prawa o ruchu drogowym odnosić do faktycznego okresu pozbawienia możliwości korzystania z dokumentu prawa jazdy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Nadto zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) – sądy te sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone ustawą. Oznacza to, że skarga może zostać uwzględniona jedynie, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy (art. 145 – 150 p.p.s.a.). W zakresie tak oznaczonej kognicji sądu administracyjnego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. 5. Stan faktyczny sprawy nie jest skomplikowany i nie budzi wątpliwości ani nie jest przedmiotem sporu. Zgodnie z przepisem art. 140 ust. 2 p.r.d. decyzję o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta po ustaniu przyczyn, które spowodowały jego cofnięcie. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest natomiast ocena prawidłowości zastosowania prawa materialnego, a ściślej jego wykładni dokonanej przez organy obu instancji. Mianowicie organy przyjęły stanowisko, zgodnie z którym przepis art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym, nakładający na kierowcę obowiązek poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i uzyskania stosownego dokumentu potwierdzającego stwierdzającego kwalifikacje do kierowania pojazdami, ze względu na cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami wobec stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego i psychologicznego, istnienia przeciwwskazań zdrowotnych oraz psychologicznych do kierowania pojazdem (art. art. 140 ust. 1 pkt. 1 i 1 a ustawy Prawo o ruchu drogowym), znajduje zastosowanie w sytuacji, w której okres faktycznego cofnięcia przekracza rok. 6. Organy prezentując te stanowisko powołują się na wypowiedzi doktryny oraz przytaczają orzecznictwo. W istocie istnieją wątpliwości dotyczące tego, czy termin, o którym mowa w przepisie art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym odnosi się do okoliczności faktycznych wynikających z faktycznego upływu czasu, czy prawnych (normatywnych) wynikających z treści decyzji lub orzeczenia określającego termin cofnięcia uprawnień. Niniejszy skład podziela w tym zakresie pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 57/08 oraz z dnia 27 października 2009 r., II SA/Bk 308/09, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II SA/ 26/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 946/11; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 1222/11, zgodnie z którymi termin określony w art. 114 ust. 1 pkt. 2 lit. a ma charakter normatywny (orzeczenia te są zamieszczone w Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych na stronie internetowej NSA). Podobny pogląd prezentuje doktryna wskazując, że komentowany przepis dotyczy prawnych form pozbawienia dokumentu (por. W. Kotowski, Komentarz do ustawy - Prawo o ruchu drogowym, dostępny w programie LEX, tezy do art. 114). 7. Za takim stanowiskiem przemawiają następujące argumenty, mianowicie z przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami jest przedmiotem regulacji ustawowej i dokonywane jest w drodze decyzji organu administracyjnego (art. 140 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego). Cofnięcie na okres przekraczający 1 rok oznacza zatem, że o okresie cofnięcia przesądza akt cofający uprawnienia, natomiast nie ma znaczenia okres, w którym osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnień nimi nie dysponowała (por. wyroki NSA z dnia 24 października 2012 r., I OSK 24/12; 27 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 866/06, publik. j.w.). Wskazać nadto należy, że wykładnia prezentowana przez organy i niektóre z orzeczeń sądowych (np. przedstawiona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 kwietnia 2009 r., IV Sa/Gl 26/11), ma charakter rozszerzający, co w przypadku regulacji imperatywnej określającej sankcję administracyjnoprawną, uznawane jest za niedopuszczalne jeśli prowadzi to do zaostrzenia odpowiedzialności jednostki lub pogorszenia jej sytuacji prawnej. Konkludując przyjęcie przez organy, że cofnięcie skarżącemu uprawnień nastąpiło na okres przekraczający rok (z uwagi na przedłożenie badań po upływie roku od daty faktycznego cofnięcia), co wypełniło, w ocenie organów obydwu instancji, dyspozycję przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a) prawa o ruchu drogowym, było wynikiem błędnej wykładni prawa materialnego mającej wpływ na wynik sprawy. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję. Ponieważ wada ta ma charakter materialny i dotyczyła też decyzji wydanej w pierwszej instancji celowe było zastosowanie art. 135 i wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej powyżej. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego zaś – na podstawie art. 200 i 209 p.p.s.a.