II SA/Go 921/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi T.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 104 oraz art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej jako k.p.a.) oraz art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.; dalej jako u.ś.r.) – odmówił T.Ł. świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego na M.Ł.. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. T.Ł. wystąpił o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M.Ł.. Do wniosku dołączył dokumenty, w tym orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności M.Ł.. W tych okolicznościach organ wyjaśnił, że w myśl art. 17 ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 201 1 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Z uwagi na to, że do wniosku dołączono orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności M.Ł., organ stwierdził brak podstaw prawnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zostały spełnione warunki dotyczące orzeczenia o niepełnosprawności wynikające z art. 17 u.ś.r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. T.Ł. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, wyjaśniając że jego mama jest osobą starszą, wymagającą opieki. Opieka ta polega na dozowaniu leków, prowadzaniu do lekarza, dbaniu o porządek w domu, robieniu zakupów. Wskazał, że musiał zrezygnować z pracy, by opiekować się mamą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 1 u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że matka wnioskodawcy nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności, gdyż orzeczeniem z dnia [...] maja 2006 r. została zaliczona do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W tej sytuacji organ I instancji zasadnie uznał, że w sprawie nie spełniono wymogu określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Pismem z dnia [...] października 2021 r. T.Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, wskazując że nie wiedział jakie dokumenty ma dostarczyć do organu. Skarżący myślał, że w sprawie zostanie przeprowadzony wywiad środowiskowy, wówczas przedłożyłby stosowne dokumenty, a tak dokument, który okazał się kluczowy nie został dostarczony. Do skargi dołączył orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2021 r., w którym ustalono, że M.Ł. jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, a datą powstania tej niezdolności jest [...] marzec 2020 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W ocenie organu skarga nie wniosła żadnych nowych elementów do sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą T.Ł. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką M.Ł.. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Podstawą odmowy przyznania świadczenia było stwierdzenie, iż matka wnioskodawcy nie posiada znacznego stopnia niepełnosprawności. Wnioskodawca w toku postępowania przedłożył bowiem jedynie orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] maja 2006 r. zaliczające M.Ł. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. U.ś.r. nie definiuje, co należy rozumieć przez "orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności", tym niemniej art. 3 pkt 21 u.ś.r. przewiduje, iż ilekroć w ustawie jest mowa o znacznym stopniu niepełnosprawności oznacza to: a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach, d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów, e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Należy zatem przyjąć, że "orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności" będzie takie orzeczenie, w którym stwierdzono niepełnosprawność określoną w art. 3 pkt 21 u.ś.r. Tego rodzaju orzeczeniem o niepełnosprawności jest zatem nie tylko orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, ale również orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznające za osobę całkowicie niezdolną do pracy, czy niezdolną do samodzielnej egzystencji (por. wyroki WSAw Bydgoszczy z 21 października 2014 r., II SA/Bd 1028/14, z 19 grudnia 2014 r., II SA/Bd 1103/14). Jak bowiem wynika z art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 291) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeka się w przypadku stwierdzenia naruszenia sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Ustalenia niezdolności do samodzielnej egzystencji dokonuje w formie orzeczenia l ekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 14 ust. 1 pkt 4 wyżej wymienionej ustawy). Skarżący przedłożył tego rodzaju orzeczenie dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, a mianowicie orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...], stwierdzające, iż M.Ł. jest trwale niezdolna do Dokonując analizy akt administracyjnych należy stwierdzić, iż organy na żadnym etapie postępowania nie poinformowały skarżącego jakiego rodzaju orzeczenie o niepełnoprawności będzie uzasadniało przyznanie żądanego przez niego świadczenia w świetle art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 21 u.ś.r., co nastąpiło z naruszeniem art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. W myśl tego pierwszego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast zgodnie z tym drugim przepisem w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się. Celem art. 79a k.p.a. jest zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. W tych przypadkach strona będzie zaskoczona negatywnym rozstrzygnięciem sprawy oraz zmuszona do zaskarżenia decyzji i przedstawiania tych dodatkowych dowodów dopiero na etapie postępowania odwoławczego. W tym kontekście niewystarczające jest informowanie strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – K.p.a. oraz niektórych innych ustaw, VIII kadencja, druk sejm. nr 1183, s. 28). W informacji, o której mowa w art. 79a § 1 k.p.a., organ administracji powinien wskazać, która z wymaganych prawem przesłanek nie została spełniona w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dniu "wysłania" informacji lub nie została wykazana dowodami przedłożonymi przez stronę. Organ powinien także pouczyć stronę, że niespełnienie lub niewykazanie ściśle określonych przesłanek może uzasadniać wydanie decyzji niezgodnej z żądaniem strony, w tym decyzji odmawiającej przyznania lub uznania prawa (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do k.p.a., LEX/el. 2021, t. 8 do art. 79a). Naruszenie przez organ obowiązku ustanowionego powyższym przepisem nie musi oczywiście w każdej sytuacji w postępowaniu odwoławczym czy też w postępowaniu sądowoadministracyjnym skutkować uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Skutek taki nastąpi, gdy uchybienie przełoży się na wadliwość istotnych w sprawie ustaleń w zakresie stanu faktycznego (por. H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 4 do art. 79a). Z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Gdyby bowiem prawidłowo pouczono skarżącego jakie orzeczenie o niepełnosprawności w świetle art. 3 pkt 21 u.ś.r. uzasadnia uznanie niepełnosprawności matki za znaczną, nie doszłoby do wydania decyzji odmownych z przyczyny w nich wskazanych. Strona mogłaby bowiem – zgodnie z art. 79a § 2 k.p.a. - przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek przyznania świadczenia, a mianowicie opisanego powyżej orzeczenie lekarza orzecznika ZUS. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż doszło do naruszenia art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organy udzielą skarżącemu pouczenia o treści art. 17 ust. 1 i art. 3 pkt 21 u.ś.r. wzywając skarżącego do przedłożenia wspomnianego orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z [...] kwietnia 2021 r., a następnie ocenią spełnienie przez skarżącego wszystkich przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, mając na względzie powyższą ocenę, iż orzeczeniem o niepełnosprawności jest nie tylko orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności, ale również orzeczenie lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uznające za osobę całkowicie niezdolną do pracy, czy niezdolną do samodzielnej egzystencji. Podkreślić również należy, iż organy obowiązane będą pominąć art. 17 ust.1b u.ś.r., stanowiący, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Przepis ten bowiem wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W związku z tym w orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, iż nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność została stwierdzona powyższym wyrokiem (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2019 r., I OSK 8/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 11 kwietnia 2018 r., II SA/Rz 298/18, wyrok WSA w Szczecinie z 19 czerwca 2019 r., II SA/Sz 450/19, wyrok WSA w Łodzi z 16 czerwca 2020 r., II SA/Łd 303/20).