II SA/Go 97/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2013 r. sprawy ze skargi K.M. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej K.M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał K.M. po potrąceniu kwoty w wysokości 1404,48 płatności ONW na rok 2008 w łącznej kwocie 1272,48, w tym ONW - Nizinne strefa li (kod EFRROW 050405012122001) w wysokości 1272,48 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 1017,98 zł, środki krajowe 254,50 zł, płatność została pomniejszona o kwotę 1404,48 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości. Decyzję tą doręczono pełnomocnikowi strony w dniu [...] września 2012 r. W dniu 24 września 2012 r. do organu wpłynęło odwołanie K.M. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. W treści odwołania strona wskazała na nieprawidłowości ustaleń w trakcie rozprawy przeprowadzonej w niniejszych sprawach w dniu [...] kwietnia 2012 r. Zarzuciła organowi nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego oraz niedopełnienie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w czynnościach organu. W dniu 8 października 2013 r. do organu wpłynęło pismo K.M., którym sprostowano treść odwołania, w ten sposób, iż w miejsce zaskarżonego rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], strona wskazała, iż skarży decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] września 2012 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008. Dyrektor wyjaśnił, że K.Ś., występujący w sprawie w charakterze pełnomocnika K.M., składając odwołanie w dniu 8 października 2012 r. od decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2008 nie zachował terminu określonego w art. 129 § 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), który stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Z kolei bezskuteczny upływ terminu do jego wniesienia prowadzi do ostateczności decyzji. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] września 2012 r, nr [...] została doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 13 września 2012r. natomiast odwołanie od tej decyzji złożone zostało w dniu 8 października 2012 r., a zatem po terminie do jego wniesienia. W dalszej kolejności Dyrektor wyjaśnił, iż w przypadku uzupełnienia braków pisma, winno ono zostać rozpatrzone merytorycznie, z tym zastrzeżeniem, że termin jego wniesienia powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego braki. K.M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na w/w postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Wyjaśniła, iż wnosząc odwołanie dnia [...] września 2012 r. popełniła błąd wskazując na decyzję nr [...], Jak tylko zorientowała się co do popełnionego błędu, sprostowała go wnosząc pismo dnia [...] października 2012 r. Wskazała, iż w jej ocenie, w przypadku otrzymania odwołania od decyzji nie istniejącej, organ powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. wezwać stronę do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących wniesionego odwołania, W jej ocenie logicznym jest, że wolą strony nie było zaskarżenie decyzji, która już została uchylona. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał jednocześnie swoją argumentację, wyrażona w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał również, że przepis art. 64 § 2 k.p.a. nie znalazł w tej sprawie zastosowania, bowiem dotyczy innych przypadków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Ze względu na wyżej wskazane kryteria kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. W myśl art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W przypadku uchybienia tego terminu, organ odwoławczy - w myśl art. 134 kpa - stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne i podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przy czym, wskazać należy, iż wprawdzie ustawodawca nie określił szczególnych formalnych warunków, jakie spełniać musi odwołanie, wskazując w treści art. 128 k.p.a., iż nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia, zaś wystarczające jest, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Jedynym co decyduje o tym, czy wystąpienie strony kwalifikuje się jako odwołanie, jest element negatywnego stosunku strony do wydanej decyzji, któremu strona dała wyraz. Jednocześnie nie budzi wątpliwości Sądu, iż odwołanie, będąc także podaniem w rozumieniu art. 61 § 1 w zw. art. 63 § 2 k.p.a., spełniać musi określone w art. 63 k.p.a. warunki formalne. Oznacza to, iż poza tym, iż wyrażać powinno niezadowolenie ze ściśle określonej decyzji, co w zasadzie wyczerpuje treść żądania, powinno zawierać wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres oraz podpis ( por, postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 166/09, wyrok WSA z dnia 19 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 395/08, wyrok z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt li SA/Ol 930/10). Jednocześnie w orzecznictwie i doktrynie prawniczej podkreśla się, że sprecyzowanie treści żądania, także w przypadku jego niejednoznaczności, należy bezwzględnie do strony wnoszącej podanie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 315/08, postanowienie z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OW 57/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1339/10). Powyższy obowiązek, wyjaśnienia wątpliwości wniesionego podania, stanowi implikację konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Ponadto konstytucja gwarantuje obywatelom prawo do informacji i daje im narzędzia pozwalające na egzekwowanie tego prawa, nakładając na organy administracji publicznej obowiązek jej udzielania. Wyrazem tych zasad w Kodeksie postępowania administracyjnego, jest zasada wyrażona w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przepis powyższy statuuje zasadę ogólną postępowania administracyjnego określaną m.in. jako "zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej", "zasada udzielania pomocy prawnej zarówno stronom jak i innym uczestnikom postępowania", "zasada czuwania przez organ administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu" lub "zasada ogólna udzielania informacji stronom". Zasada wyrażona w art. 9 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek czuwania nad tym, by strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości przepisów prawnych. Realizacja tego obowiązku następuje poprzez informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony oraz udzielanie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek stronom i innym uczestnikom postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest udzielanie jak najszerzej pojętej informacji, polegającej na wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na rozstrzygniecie. Szereg przepisów k.p.a. w sposób szczegółowy realizuje zasadę udzielania stronom informacji i pomocy prawnej. Jednym z takich przepisów, jest również przepis art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W tym właśnie trybie następuje również sprecyzowanie treści żądania, czy tak jak w niniejszej sprawie powinno mieć miejsce, wyjaśnienie wątpliwości co do zaskarżonej odwołaniem decyzji. Rozważając bowiem niniejszą sprawę, wskazać należy, iż pełnomocnik K.M. wniósł odwołanie w dniu 24 września 2012 r. wskazując, iż zaskarża decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]. Z kolei w dniu 8 października 2012 r. wpłynęło pismo, którym strona wyjaśniła, iż błędnie wskazała tą decyzję jako zaskarżoną, prostując, iż zaskarża decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] i prosząc o uwzględnienie tego sprostowania wraz z wcześniej złożonym odwołaniem. Oceniając treść wniesionego w dniu 24 września 2012 r. odwołania wskazać należy, iż oprócz wskazanej w niej decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. strona zaskarżyła także decyzję nr [...], wydaną w dniu [...] września 2012 r., powołała ponadto okoliczności postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego po uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Co więcej, organ miał świadomość, iż wskazana w odwołaniu decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] została wyeliminowana z obrotu prawnego, w konsekwencji czego wydano następnie decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. W ocenie Sądu, odwołanie wniesione w dniu 24 września 2012 r. powinno zatem wzbudzić wątpliwości organu w zakresie intencji strony, bowiem oczywistym iż nie mogło nią być skarżenie nieistniejącego aktu. Wskazany zaskarżony akt oraz treść uzasadnienia odwołania, w którym powołano się na postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie, sugeruje bowiem, że przedmiotem odwołania powinna być decyzja z dnia [...] września 2012 r. nr [...]. Organ w rozpatrywanej sprawie nie zwrócił się do strony o wyjaśnienie wskazanych okoliczności. Natomiast strona sama w dniu 8 października 2012 r. złożyła sprostowanie do wniesionego uprzedniego odwołania. Sąd stanął w niniejszej sprawie na stanowisku, że w tych okolicznościach sprawy, w kontekście art. 7, 8 i art. 9 k.p.a. za niezasadne uznać należy uznanie pisma z dnia [...] października 2012 r. za odrębne, samodzielne odwołanie od decyzji. Taka kwalifikacja podania strony jest niewątpliwie wygodna dla organu odwoławczego, ale nie znajduje uzasadnienia w powołanych wyżej przepisach prawa. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem, iż przepis art. 7 k.p.a., wsparty regulacjami zawartymi w art. 8 i 9 k.p.a., stanowi podstawę do życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Organ administracji winien uwzględnić intencję strony a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Jednocześnie organ administracji nie powinien wykorzystywać nieadekwatnej do etapu postępowania treści pisma tylko po to, aby pominąć zawarte w nim żądanie (wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt li SA/Lu 332/11). Organ nie może zatem wykorzystywać błędu strony, nie umożliwiając jej wyjaśnienia budzących się w sprawie wątpliwości, lecz zobligowany jest do podjęcia wszystkich niezbędnych czynności służących dokładnemu wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz załatwieniu sprawy, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale nader wszystko, w kontekście zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz zasady czuwania przez te organ nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu, słuszny interes odwołującego się obywatela. Na marginesie Sąd wyjaśnia, że nie można zgodzić się z przyjętym przez organ poglądem, w którym za wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2009 r. sygn. akt H SAB/GI 51/08 przyjął, że w przypadku uzupełnienia przez stronę braków pisma z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 64 § 2 k.p.a. pismo powinno zostać rozpatrzone merytorycznie, z tym zastrzeżeniem, ze termin jego wniesienia powinien być liczony od daty wniesienia pisma uzupełniającego braki. Wskazane orzeczenie dotyczyło zupełnie innego stanu faktycznego sprawy, choćby przez wzgląd, na okoliczność, iż w rozpatrywanej sprawie organ nie wystąpił do strony z wezwaniem do uzupełnienia braków złożonego odwołania. Skoro zatem - w niniejszej sprawie - strona przed podjęciem jakiejkolwiek czynności przez organ sama sprostowała treść wniesionego odwołania, organ odwoławczy podejmując zaskarżone postanowienie naruszył zarówno przepis art. 7, art. 8 oraz art. 9, jak również art. 134 k.p.a. w stopniu, który niewątpliwie miał wpływ na wynik postępowania w sprawie. Uznając bowiem, pierwotną datę wniesienia przez stronę odwołania, organ zobowiązany byłby rozpatrzyć je merytorycznie, wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Jednocześnie na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach orzeczona natomiast na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 1 p.p.s.a. 7