II SA/Go 98/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi I.O. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., znak [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego I.O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 roku, znak: [...], powołując się na art. art. 64a § 1 pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 2 i 4 oraz art. 122 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na I.O. grzywnę w celu przymuszenia, w wysokości 10.000 zł z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2014 roku znak: [...] oraz obowiązek uiszczenia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych). Jednocześnie w/w postanowieniem organ wezwał zobowiązanego do wpłacenia nałożonej grzywny oraz opłaty z zastrzeżeniem, że w razie nie uiszczenia grzywny i opłaty w terminie zostaną ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej jak również wezwał zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia, gdyż w przeciwnym razie orzeczone zostanie wykonanie zastępcze. W tytule wykonawczym z dnia [...] stycznia 2014 roku, organ określił treść podlegającego egzekucji obowiązku jako nakaz rozbiórki obiektu budowlanego - placu składowego zrealizowanego na działce nr [...] to jest: rozbiórki nawierzchni betonowej wraz z podbudową oraz usunięcie gruntu do poziomu określonego w załączniku graficznym do decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 roku znak: [...] sporządzonym na kopii mapki sytuacyjno-wysokościowe. W uzasadnieniu postanowienia w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, PINB wskazał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2013 roku stwierdzono usunięcie 8 sztuk latarni oświetleniowych na terenie placu składowego oraz, że rozebrano - usunięto w całości wierzchnią warstwę utwardzenia placu, to jest kostkę betonową polbruk wraz z podbudową z chudego betonu. Nie usunięto jednak betonowego utwardzenia terenu, na którym składowane są na paletach wyroby budowlane. Następnie wobec nie wykonania nałożonego obowiązku, organ upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2013 roku wezwał zobowiązanego do jego wykonania. W związku z tym PINB wskazał, że uporczywe uchylanie się od wykonania obowiązku obliguje organ do podjęcia działań wynikających z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w omawianym przypadku nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Odnośnie wysokości nałożonej grzywny organ wskazał, że przy jej określeniu kierowano się zasadą celowości i skuteczności zastosowanego środka. Zdaniem organu zadaniem grzywny jest doprowadzenie do wykonania obowiązku, zatem szczególnie w sytuacji, gdy może być ona nałożona tylko jeden raz jej wysokość powinna wpłynąć realnie na wykonanie obowiązku określonego w tytule wykonawczy. Przy czym w ocenie PINB grzywna stanowi środek mniej uciążliwy niż wykonanie zastępcze, natomiast koszt rozbiórki przedmiotowego placu składowego poprzez wykonanie zastępcze znacznie przekroczyłby wysokość nałożonej grzywny. Pismem z dnia [...] stycznia 2014r I.O. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, w którym podniesiono, że zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny zostało doręczone zobowiązanemu wraz z tytułem wykonawczym, co narusza przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, albowiem z tego powodu skarżącemu "nie został pozostawiony żaden czas na dobrowolne wykonanie obowiązków nałożonych w tytule wykonawczym". Ponadto w ocenie skarżącego tytuł wykonawczy i przedmiotowe postanowienie nie zostały poprzedzone prawidłowym upomnieniem. Jego zdaniem w treści upomnienia żądano od niego wykonania szeregu obowiązków, które w znacznej części zostały wykonane przed wystosowaniem upomnienia, co potwierdza między innymi znajdujący się w aktach sprawy protokół z oględzin działki. W związku z tym zasadny jest zarzut naruszenia art. 33 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto zdaniem skarżącego niezasadne jest stanowisko PINB o uchylaniu się zobowiązanego od wykonania obowiązku skoro z protokołu oględzin wynika, że zostały zdemontowane latarnie oświetleniowe, usunięto warstwę utwardzenia placu (kostkę betonową polbruk wraz z podbudową z chudego betonu) natomiast wnioskiem w dniu [...] września 2013 roku wystąpił o wyjaśnienie decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2012 roku. Przy czym wniosek ten został załatwiony pozytywnie co oznacza, iż dopiero z tą datą zobowiązany mógł prawidłowo przystąpić do wykonania obowiązku. Od tego orzeczenia wniósł odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś od jego orzeczenia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W związku z tym skarżący uważa, że "nie można obecnie domagać się wykonania decyzji, co do której nie ma pewności jak ją należy interpretować". Co więcej, jego działania świadczą, iż zobowiązany nie uchyla się od spełnienia ciążących na nim obowiązków. W zażaleniu zarzucono również PINB naruszenie art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ze względu na okoliczność, iż wykonanie obowiązku jest niemożliwe (niewykonalne), bowiem nie jest możliwe doprowadzenie rzeźby terenu do identycznego kształtu jaki obrazuje mapka, stanowiąca załącznik graficzny do decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2012 roku. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 roku, znak [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, ze decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 roku znak: [...], ustalająca zakres obowiązku rozbiórki, pozostaje w obrocie prawnym jako rozstrzygnięcie ostateczne. Ustalenia PINB odnośnie wykonania tego obowiązku, podjęte w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2013 roku jednoznacznie wskazują, że na działce nr [...] dokonano rozbiórki jednak nie rozebrano betonowego utwardzenia terenu wykonanego w ramach budowy placu składowego i nie usunięto gruntu do poziomu określonego w załączniku do decyzji z [...] grudnia 2012 roku. Bez wpływu na taki stan rzeczy pozostaje okoliczność wydania przez organ postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 roku oraz wniesione od niego odwołania i skarga albowiem nie prowadzi ani do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani też nie powoduje zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Zasady postępowania oraz środki przymusu stosowane przez organ w celu doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego nałożonego na niego orzeczeniem administracyjnym obowiązku określa ustawa z o postępowaniu egzekucyjnym w administracji., której art. 15 § 1 stanowi, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, przesłał mu upomnienie, z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Takie upomnienie zostało wystosowane w dniu 27 sierpnia 2013 roku, a następnie doręczył tytuł wykonawczy wraz postanowieniem o nałożeniu grzywny, zgodnie z art. 122 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem organu drugiej instancji nałożenie grzywny i istniejącym stanie faktycznym było zasadne. WINB stwierdził, że organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny wskazał przesłanki pozwalające na stwierdzenie, iż nie doszło do naruszenia zastosowanej w tym celu zasady uznania administracyjnego. Organ udowodnił bowiem w sposób jednoznaczny, że obowiązek dotyczący rozbiórki nie został wykonany, a dokumenty sprawy nie wskazują w żadnym razie, aby zwłoka w wykonaniu powyższego obowiązku miała usprawiedliwione przyczyny. Organ odwoławczy wskazał, że grzywna, aby odniosła pożądany skutek w postaci realnego przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązku, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość zmobilizowała zobowiązanego do realizacji nakazu rozbiórki. Celem nałożenia grzywny jest między innymi uniknięcie konieczności sięgania do następnego dolegliwszego środka jakim jest wykonanie zastępcze. Aby środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być wysoka. Zdaniem WINB wysokość nałożonej grzywny w maksymalnym wymiarze znajduje usprawiedliwienie w omawianym przypadku bowiem może być ona nałożona tylko jeden raz. Natomiast z całą pewnością maksymalny wymiar grzywny, powinna wpłynąć realnie na wykonanie obowiązku. Z akt sprawy nie wynika, aby istniały przeszkody w realizacji obowiązku przez skarżącego. Nadto WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie zawiera elementy wymienione w art. 122 § 2 pkt 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy zauważył, że I.O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zgłosił zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, podniesione również w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia co jest niedopuszczalne w świetle art. 33 ustawy egzekucyjnej. Nadto wskazał, że w tytule wykonawczym prawidłowo wskazano organ pierwszej instancji jako wierzyciela skoro jest jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym. Na powyższe postanowienie I.O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając postanowieniu: 1. naruszenie art. 23 w zw. z art. 121 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 11 KPA poprzez uznanie przez Organ II Instancji, iż w niniejszej sprawie istniały przesłanki do nałożenia na Skarżącego grzywny w maksymalnym dopuszczalnym wymiarze, brak ochrony przez Organ interesu indywidualnego podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązku, zastosowanie uciążliwego środka przymusu znacznie ponad zakres niezbędny. 2. naruszenie art. 7 i art, 8 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez uznanie zasadności egzekwowania od Skarżącego wykonania obowiązku w drodze przymusowej pomimo niejasności samej decyzji nakładającej tenże obowiązek i toczących się postępowań w przedmiocie wyjaśnienia jej treści oraz jej zaskarżenia. 3. naruszenie art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne przyjęcie przez Organ II instancji, iż doszło do uchylenia się przez Skarżącego od wykonania obowiązków, co w efekcie stanowiło podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego, podczas gdy Skarżący od wykonania nałożonych obowiązków nie uchylał się, zaś niewykonanie obowiązków w całości wynika z obiektywnych i uzasadnionych powodów i nie było wynikiem złej woli Skarżącego, a m.in. skutkiem oczekiwania na rozstrzygnięcie na drodze postępowania sądowo administracyjnego skargi wniesionej w dniu 22 listopada 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie GINB z dnia [...] września 2013r. w przedmiocie wykładni decyzji PINB decyzji z dnia [...].10.2012 r. w części utrzymanej w mocy decyzją WINB z dnia [...]grudnia 2012 r.. 4. art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędne uznanie, iż wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec Skarżącego było po pierwsze konieczne, a po drugie zasadne, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ może, ale nie musi wszczynać egzekucji. 5. art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez brak dostatecznego uzasadnienie faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia, w szczególności poprzez: - brak wyjaśnienia na czym polegało uchylanie się przez Skarżącego od wykonania decyzji, w szczególności w kontekście wykonania jej w przeważającym zakresie oraz w kontekście zarzutu ad. 1, w tym brak przedstawienia wywodu w zakresie rozważenia i uzasadnienia przez organy I i II instancji przesłanek przemawiających za uznaniem, iż doszło do uchylania się przez Skarżącego do wykonania obowiązku rozbiórki - brak merytorycznego i wyczerpującego odniesienia do powołania się przez Skarżącego na nieodpowiednie warunki atmosferyczne utrudniające/uniemożliwiające wykonanie decyzji WINB z dnia [...].12.2012 r. w pozostałym zakresie - nie odniesienie się przez organ II Instancji do podnoszonych przez Skarżącego zarzutów w zakresie braku uzasadnienia przez Organ I instancji wysokości wymierzanej grzywny, wymierzenia jej w maksymalnej możliwej wysokości, w szczególności w kontekście wykonania większości nałożonych na skarżącego obowiązków oraz oczekiwania na ustalenie ostatecznej wykładni ww. decyzji PINB. 6. Art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, nie rozpatrzenie w sposób prawidłowy i wnikliwy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności poprzez: - pominięcie rozważenia różnicy pomiędzy niewykonaniem obowiązku, a uchylaniem się od wykonania obowiązku z rozumieniu art. 6 ustawy i postępowaniu egzekucyjnym, - pominięcie faktu, iż Skarżący wykonał decyzję dotyczącą rozbiórki w przeważającej części - pominięcie znaczenia złożonego przez Skarżącego wniosku o wyjaśnienie treści decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2012 r. w kontekście oceny błędnie przypisywanego przez organy l i II instancji Skarżącemu uchylania się od wykonania obowiązku rozbiórki - pominięcie znaczenia warunków atmosferycznych w kontekście oceny uchylania się od wykonania pozostałych obowiązków z ww. decyzji - pominięcie znaczenia złożonej przez Skarżącego skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego na orzeczenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 marca 2013 r. - błędne uznanie, iż nie istnieją przeszkody natury technicznej w realizacji obowiązku przez Skarżącego. Na potwierdzenie słuszności zarzutów skarżący przywołał treść obowiązujących przepisów, które znajdują zastosowanie oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne i stanowisko doktryny. Skarżący podkreślił przede wszystkim, że organ wymierzając grzywnę w maksymalnej wysokości nie dochował zasady proporcjonalności w relacji do zakresu dokonanej już rozbiórki obiektu bu budowlanego. Nadto podkreślił, że przywrócenie ukształtowania gruntu, zgodnie z mapką stanowiącą załącznik do egzekwowanej decyzji nie jest możliwe. Wskazał, że podejmowanie przez skarżącego prób wyjaśnienia treści decyzji PINB nakazującej rozbiórkę, jest dowodem na to, że podejmuje wszelkie możliwe kroki celem dogłębnego wyjaśnienia sprawy i jej zakończenia i nie uchyla się od żadnych obowiązków nałożonych przez WJNB. Okoliczność wydania przez organ postanowienia w przedmiocie wyjaśnienia decyzji z dnia [...] grudnia 2013r, wskazuje na jej niejasność. Kwestia ta, po rozpatrzeniu odwołania przez Głównego inspektora Nadzoru Budowlanego będzie rozpatrywana przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie. Niezasadnym i naruszającym zasadę zaufania obywatela do organów administracji publicznej wynikającą z art 7 k.p.a., jest więc w tym przypadku "karanie" skarżącego grzywną za brak pełnej realizacji decyzji, która jest niejasna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2014 roku 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nałożeniu na I.O. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10. 000 zł z powodu uchylania się zobowiązanych od wykonania obowiązku polegającego na rozbiórce obiektu budowlanego - placu składowego zrealizowanego na działce nr [...] poprzez: rozbiórkę nawierzchni betonowej wraz z podbudową oraz usunięcie gruntu do poziomu 120, 75npm i rozbiórkę 8 latarni oświetleniowych wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 roku znak [...]. W rozumieniu art. 7 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.e.a.", organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Stosownie do treści art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Po myśli art. 121 u.p.e.a. grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (§ 1). Z zastrzeżeniem § 5 każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 50.000 zł (§ 2). Grzywny nakładane wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej - kwoty 200.000 zł (§ 3). Jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa ( § 4 ) Grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu: odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32 – pkt 1; postanowienie o nałożeniu grzywny – pkt 2 (art. 122 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać: wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych - pkt 1; wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy będzie orzeczone wykonanie zastępcze – pkt 2 (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3 u.p.e.a.). Nałożone grzywny w celu przymuszenia, nieuiszczone w terminie, podlegają ściągnięciu w trybie egzekucji należności pieniężnych, określonym w niniejszej ustawie (art. 124 § 1 u.p.e.a.). W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.). Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. Na postanowienie o odmowie umorzenia grzywny służy zażalenie (art. 125 § 2 u.p.e.a.). Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości. Państwowe organy egzekucyjne mogą zwrócić grzywnę po uzyskaniu zgody organu wyższego stopnia (art. 126 u.p.e.a.). Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że celem postępowania egzekucyjnego jest niewątpliwie doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2010 roku, w spr. I OSK 1169/09, z dnia 2 lutego 2010 roku, w spr. II OSK 235/09, z dnia 6 grudnia 2007 roku, w spr. II OSK 1642/06 ). Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 813/11 – Lex nr 1252196). W rozpoznawanej sprawie okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania jest fakt, że ostateczną decyzją PINB nałożył na skarżącego obowiązek doprowadzenia placu składowego do stanu poprzedniego. Ponieważ obowiązek ten nie został w całości wykonany Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie egzekucyjne, przeprowadził oględziny tej nieruchomości, wystosował upomnienie, następnie wystawił tytuł wykonawczy i podjął kontrolowane obecnie postanowienie o nałożeniu w wysokości 10.000 złotych grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego nań obowiązku. Skarżący kwestionuje przede wszystkim wybór i zastosowanie uciążliwego środka jakim jest grzywna oraz wysokość nałożonej zaskarżonym postanowieniem grzywny podnosząc, iż nie została ona dostosowana do celu, jakiemu ma służyć jej zastosowanie, a jej wysokość w rozmiarze maksymalnym jest nieuzasadniona. W przekonaniu Sądu stanowisko skarżącego jest uzasadnione. Orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek czyli wykonanie czynności, o których mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a., stąd zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Z przywołanych na wstępie rozważań przepisów wynika, że grzywna w takim wypadku może być nałożona jednorazowo i co istotne - nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia, nie oznacza jednak całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w miarkowaniu jej wysokości. Jakkolwiek grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w rezultacie przymusić zobowiązanego do wykonania obowiązku, nie mniej jednak jej wysokość nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i traktowana jako sankcja karna za uchylanie się od wykonania obowiązku (skoro zastosowany środek z jednej strony ma zapewnić efektywność a z drugiej być jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego). Taka zaś sytuacja - w ocenie sądu - miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W piśmiennictwie przedmiotu, podkreśla się, że wysokość grzywny zależy każdorazowo od uznania organu, który przy jej wymiarze zawsze winien baczyć, aby ten środek spełnił w danej sytuacji swoją rolę, ale także przy ustalaniu wysokości grzywny należy ocenić sytuację materialną osoby, której ją się wymierza, w tym jej indywidualne cechy, zachowanie się i następstwa takiego, a nie innego postępowania tej osoby. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Wynika z niej obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony (por. W. Ławczyn (w:) red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 121). Zdaniem Sądu stosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny powinno poprzedzić rozważanie czy właściwym jest stosowanie najbardziej rygorystycznego rodzaju jakim jest grzywna, która winna przymusić zobowiązanych do wykonania ciążących nań obowiązków czy też zasadnym byłoby zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i obciążenia kosztami jego wykonania skarżącego. Dopiero poczynienie ustaleń w tym zakresie mogłoby stanowić punkt wyjścia do dalszych rozważań organu egzekucyjnego co do wysokości grzywny w celu przymuszenia, które winny mieć swoje odzwierciedlenie w motywach podjętego rozstrzygnięcia ( zobacz wyrok Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w Łodzi z dnia 11 grudnia 2013 roku w spr. II SA/Łd 608/13 ). Tymczasem zarówno w uzasadnieniu postanowienia organu I, jak i II instancji próżno poszukiwać jakichkolwiek bliższych refleksji w tym przedmiocie, co świadczy o istotnym naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Akta sprawy potwierdzają zaś, że ani organ I instancji, ani też organ II instancji nie podjęły ustaleń co do faktycznych kosztów niezakończonej rozbiórki obiektu budowlanego - placu składowego i nie wyjaśniły dostatecznie, jakimi konkretnie przesłankami kierowały się nakładając grzywnę maksymalnej wysokości 10.000 złotych. Skarżący w zażaleniu twierdził, że rozbiórki dokonał w 90 %. Wymagało, w takiej sytuacji, rozważenia czy odpowiednim środkiem wykonania decyzji może stać się wykonanie zastępcze. Dodać również wypada, że skarżący w trakcie postępowania egzekucyjnego podnosił, że dokonał w znacznej części przywrócenia nieruchomości do poprzedniego stanu, co zresztą potwierdził wynik oględzin nieruchomości. Przede wszystkim w takim aspekcie organy obydwu instancji powinny wyjaśnić konieczność nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości. Poza zakresem zainteresowania organów egzekucyjnych obu instancji były także możliwości finansowe skarżącego. W wyroku z dnia 20 lutego 2008 roku, w spr. II OSK 43/07 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który zresztą Sąd w pełni aprobuje, iż brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia oznacza całkowitą dowolność w tym zakresie i prowadzi do sytuacji, w której rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w tej części wymyka się spod kontroli sądu. Zatem organ egzekucyjny, kierując się przede wszystkim efektywnością egzekucji, winien mieć na uwadze treść tytułu wykonawczego, a także górną granicę wymierzanej grzywny i w uzasadnieniu postanowienia musi przytoczyć okoliczności, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Chodzi o takie rozstrzygnięcie, aby zastosowany środek z jednej strony zapewnił efektywność egzekucji, a z drugiej - był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W innym wyroku, którego pogląd Sąd podziela, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. Nie jest to uznanie dowolne, gdyż jego granice zostały określone w art. 121 u.p.e.a. w związku z art. 7 § 2 i 3 u.p.e.a. oraz art. 125 i 126 u.p.e.a. Zatem organ egzekucyjny ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia obowiązany jest mieć na względzie zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania i zasadę niezbędności. Wynika z nich obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która w ocenie organu jest niezbędna (konieczna) do realizacji ciążącego na zobowiązanym obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Zatem tylko w takim zakresie ma w postępowaniu egzekucyjnym w administracji odpowiednie zastosowanie art. 107 § 3 k.p.a. Mówiąc innymi słowy, organ egzekucyjnym powinien wskazać w uzasadnieniu okoliczności, którymi się kierował ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia, bo to umożliwia sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli, czy nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego w tej kwestii ( zobacz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2014 roku, w spr. I OSK 1466/14). Poza sporem pozostaje fakt, przyznany przez skarżącego, że nie wykonał w pełni obowiązku nakazanego przez PINB decyzją z dnia [...] października 2012 roku. Postanowienie z dnia [...] stycznia 2014 roku o nałożeniu grzywny przez organ pierwszej instancji, zostało poprzedzone upomnieniem z dnia [...] sierpnia 2013 roku. Jednak organ, zarówno w chwili wystosowania upomnienia jak również wydania postanowienia, nie ustalił stopnia wykonania obowiązku nałożonego na skarżącego wspomnianą wyżej decyzją, poprzestając na stanie nieruchomości ujawnionym podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2013 roku, zatem wiele tygodni przed wysłaniem upomnienia i ponad pół roku przed wydaniem rzeczonego postanowienia. W złożonym zażaleniu skarżący argumentował niemożność pełnego wykonania obowiązku poprzez przywrócenie rzeźby gruntu o identycznym kształcie jak obrazuje mapka stanowiąca załącznik do egzekwowanej decyzji. Także w tym zakresie organ drugiej instancji nie poczynił ustaleń i nie odniósł do istoty tego zarzutu. Skarżący wskazał na niejasność decyzji z [...] grudnia 2012 roku i potrzebę wyjaśnienia jej treści. Wydane w tym zakresie przez WINB orzeczenie, zostało zaskarżone do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaś od jego orzeczenia została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Warszawie, dotychczas nie rozpoznana. Do akcentowanej w zażaleniu kwestii niejasności, dla skarżącego, treści egzekwowanej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 roku i niemożności przez to wykonania tej decyzji organ nie odniósł się. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji o uporczywości obowiązanego w uchylaniu się od wykonania nałożonego obowiązku, jako podstawy dla stosowania środka przymusu, jednak nie wyjaśnił na czym polega uporczywość skarżącego, szczególnie jeśli zważyć na zakres wykonania nakazanej rozbiórki obiektu budowlanego – placu składowego, a który to zakres skarżący określił na 90%. W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, zaś w punkcie drugim - kierując się regulacją art. 152 p.p.s.a. - stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien uwzględnić ocenę prawną wynikającą z niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 200 p.p.s.a.