II SAB/Go 11/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Stowarzyszenie [...] (określane dalej jak Stowarzyszenie) wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrzowi [...] w załatwieniu wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej. Stowarzyszenie wyjaśniło, że [...] sierpnia 2018 r. wystąpiło do Burmistrza za pośrednictwem poczty elektronicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o treści: "Na podstawie art. 61 Konstytucji RP wnoszę o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zaplanowanych terminów polowań zbiorowych zgłoszonych do gminy po 1 kwietnia 2018 roku na podstawie art. 42ab ust. 1 ustawy Prawo łowieckie, poprzez: 1. wskazanie w formie edytowalnej (w treści wiadomości email, lub w pliku Word lub Excel) daty, godziny rozpoczęcia i zakończenia, oraz miejsca polowania. 2. przesłanie treści wszystkich informacji przekazanych zgodnie z art. 42ab ust. 1 ustawy Prawo łowieckie przez dzierżawców albo zarządców obwodów łowieckich, w formie plików komputerowych (skanów). Ponadto wnoszę o: 3. wskazanie miejsca (podstrony) na stronie internetowej urzędu gminy (w formie ścieżki adresu internetowego), gdzie są podawane (lub będą podawane) do publicznej wiadomości terminy rozpoczęcia i zakończenia oraz miejsca polowań zbiorowych, zgodnie z art. 42ab ust. 2 ustawy Prawo łowieckie 4. wskazanie miejsca (podstrony) na stronie internetowej urzędu gminy (w formie ścieżki adresu internetowego), gdzie sa podawane do publicznej wiadomości informacje o miejscu przechowywania książek ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym, zgodnie z art. 42b ust. 1e ustawy Prawo łowieckie." Ponadto Stowarzyszenie wskazało, iż wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu [...] września 2018 r. przesłało kolejną wiadomość e-mail przypominając organowi o złożonym wniosku. Pomimo tego organ do chwili wniesienia skargi nie udostępnił wnioskowanych informacji. Pismem z dnia [...] lutego 2019 r. Burmistrz, w reakcji na wniesioną skargę, poinformował stronę, że podjął czynności kontrolne zbioru zawierającego zarejestrowane pisma z 2018 roku, wnoszone listownie do Urzędu oraz elektronicznie zarówno na skrytkę ePUAP, jak i na adres e-mail: [...], który jest jedynym zewnętrznym adresem do kontaktu z organem. W wyniku kontroli nie stwierdzono wpływu wiadomości pochodzącej od Stowarzyszenia zarówno w dniu [...] sierpnia 2018 r., jak i w dniu [...] września 2018 r., a nawet w dniach poprzedzających i następujących po wskazanych datach. Organ traktując powyższą skargę jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej otrzymany po raz pierwszy, z uwagi na brak adresu e-mail, przesłał listownie, na adres Stowarzyszenia i do wiadomości pełnomocnika wnioskowane dokumenty (dotyczy punktów 1 i 2 wniosku), po dokonaniu stosownej anonimizacji. Ponadto odnosząc się do punktów 3 i 4 wniosku podał stronę internetową Urzędu, na której zamieszczane są i będą do publicznej wiadomości terminy rozpoczęcia i zakończenia oraz miejsca polowań zbiorowych, zgodnie z art. 42ab ust. 1 ustawy Prawo łowieckie a także informacje o miejscu przechowywania książek ewidencji pobytu na polowaniu indywidualnym, zgodnie z art. 42b ust. 1e ustawy Prawo łowieckie /http://bip.miedzyrzecz.pl/311/Obwieszczenia - Prawo Lowieckie/. W odpowiedzi na skargę organ poinformował, iż nie znalazł przesłanek do jej uwzględnienia. Ponadto stwierdził, iż wniesiona skarga nie zawiera dokładnego wskazania poczty elektronicznej na jaki został przesłany wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przesłane dokumenty nie potwierdzają faktu przesłania takiej wiadomości. Następnie organ poinformował o podjętych czynnościach opisanych w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. oraz o udostępnieniu listownie, z uwagi na brak adresu e-mail, w dniu 15 lutego 2019 r. na adres Stowarzyszenia i do wiadomości pełnomocnika, odpowiedzi na wniosek wraz z dokumentami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., pełnomocnik strony skarżącej, na wezwanie Sądu do wykazania, że Stowarzyszenie w dniu 31 sierpnia 2019 r. złożyło do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przedstawiło w załączeniu logi serwerów pocztowych, dowodzące - zdaniem strony skarżącej - doręczenia wiadomości skierowanej pocztą elektroniczną na adres Burmistrza. Jednocześnie strona podała, że logi serwera Emaillabs (obsługującego fedrowanie) pokazują, że o godz. 2018-08-[...] 11:30:20 (czasu polskiego, czyli UTC + 2) serwer strony połączył się z serwerem 85.128.153.245 i przekazał mu wiadomość o identyfikatorze [...] (nadawca: [...]). Serwer odbiorcy odpowiedział komunikatem: "[...]", czyli przyjął wiadomość i nadał jej własny identyfikator [...]. Powyższe w ocenie strony skarżącej oznacza, iż wiadomość Stowarzyszenia została skutecznie doręczona organowi, co uzasadnia wniesioną skargę i podniesione w niej zarzuty. Natomiast do pisma z dnia [...] czerwca 2019 r. pełnomocnik strony skarżącej przysłał wydruk wiadomości e-mail skierowanych do organu, na który składa się wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej podpisany przez K.W. oraz ponaglenie z dnia [...] września 2018 r. podpisane przez K.W.- [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Burmistrza w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2018 r. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosku określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz.1330 ze zm. – powoływana dalej jako u.d.i.p.) Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zdania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Analizując wniosek skarżącego, wskazany w skardze z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Mając na uwadze powyższe uwagi, nie ulega wątpliwości, iż informacje dotyczące realizacji obowiązków nałożonych na dzierżawców lub zarządców obwodów łowieckich oraz wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) na podstawie art. 42 ab i 42 b ustawy Prawo łowieckie, związanych z organizacją i przebiegiem polowań, jako jeden z przejawów gospodarki łowieckiej, będącej elementem ochrony środowiska przyrodniczego, która należy do zadań publicznych, stanowi w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną. Istota sporu sprowadzała się w niniejszej sprawie do kwestii, czy do skarżonego organu wpłynął opisany w skardze wniosek Stowarzyszenia z dnia [...] sierpnia 2019 r. Burmistrz w odpowiedzi na skargę zaprzeczył bowiem, aby otrzymał taki wniosek zarówno w formie elektronicznej, jak i w formie zwykłej pisemnej. Artykuł 10 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna udzielana jest na wniosek, nie określając formy w jakiej powinien on zostać złożony. W związku z tym przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że dopuszczalne jest wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia swojego żądania. Postępowanie w sprawie o udostępnienie informacji publicznej jest całkowicie odformalizowane, bowiem jego charakter ma sprzyjać możliwości szybkiego uzyskania oczekiwanej informacji publicznej. Podkreśla się w licznych orzeczeniach, że komunikacja elektroniczna ma szereg zalet; jest szybka, ogólnie dostępna i pozwala na niezwłoczne udzielenie odpowiedzi na wniosek. Jej wadą jest natomiast możliwość wystąpienia problemów natury technicznej, które spowodują, że wniosek faktycznie wysłany nie dotrze do adresata. Należy w tej sytuacji rozważyć jaką pozycję mają obie strony postępowania i ewentualny konflikt rozwiązać tak aby szanse i możliwości tych stron były równorzędne. Rozważania w powyższym zakresie uwzględniać muszą z jednej strony niewątpliwe ułatwienie postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla obywatela wynikające z możliwości użycia komunikacji elektronicznej, łatwość inicjowania postępowania przed sądem administracyjnym (brak wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, niska opłata sądowa), a z drugiej strony obserwowaną w sądach administracyjnych możliwość nadużywania prawa w tym zakresie poprzez masowe wnoszenie skarg opartych na wydruku wiadomości elektronicznej, zawierającej wniosek o udzielenie informacji publicznej i twierdzeniu, że odpowiedzi na ten wniosek nie udzielono. Niejednokrotnie oczywiste jest, że cel takiego działania nie odpowiada celowi ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., I OSK 1886/17). W orzecznictwie wskazuje się, że ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. postanowienie z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Wynika z niego w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby bowiem, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od arbitralnej woli organu. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że "dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. Dopiero potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek" (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., I OSK 1592/17, wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., I OSK 2113/15; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2017 r., I OSK 2154/16;wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 61/17; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., I OSK 613/17; postanowienie NSA z dnia 20 października 2017 r., I OSK 1777/17). Oczywistym jest przy tym , że podstawowym warunkiem powstania po stronie podmiotu zobowiązanego obowiązku udzielenia informacji publicznej jest skutecznie doręczenie wniosku o jej udzielnie. Tylko w sytuacji, gdy taki wniosek zostanie złożony, sąd administracyjny może ocenić, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej znajduje się w bezczynności (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 973/12, wyrok NSA z dnia 26 lipca 2018 r., I OSK 507/18). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie brak jest dostatecznych dowodów, aby uznać, iż skarżące Stowarzyszenie złożyło opisany w skardze wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wystarczy bowiem wskazać, iż z treści załączonego do pisma procesowego z dnia [...] czerwca 2019 r. wydruku zawierającego przedmiotowy wniosek nie wynika, aby składało je skarżące Stowarzyszenie, gdyż wniosek został opatrzony jedynie imieniem i nazwiskiem: K.W., który nie powoływał się w nim, aby działał w imieniu skarżącego Stowarzyszenia. Ponadto nie można w sposób jednoznaczny powiązać powyższego wydruku z mailem [...], którego dowód wysłania z adresu [...] na adres [...] i jego doręczenia, załączono do pisma z dnia [...] kwietnia 2019 r. Brak jest bowiem bezpośrednich odniesień do wspomnianego maila w treści tego wydruku. Pozbawiony jest bowiem on adresu mailowego z którego został on nadany i na który miała zostać przesłana odpowiedź. W związku z powyższym nie sposób uznać, iż skarżony organ pozostawał w bezczynności. Stąd skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.