II SAB/Go 175/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi M.B. na przewlekłość postępowania Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego M.B. z dnia [...] r. w terminie 14 dni od otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata J.Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. 1. Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy (data wpływu do organu - 28 stycznia 2016 r.) M.B. wniósł o "wydanie mu wniosku w przedmiocie przyznania dodatku mieszkaniowego". W pisemnej odpowiedzi udzielonej mu dnia 4 lutego 2016 r. działający z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy pracownik Wydziału Gospodarki poinformował M.B., że nie znajduje się on w kręgu osób, którym przysługuje dodatek mieszkaniowy. Na skutek skargi wnioskującego na niezałatwienie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] zobowiązało Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od doręczenia tego postanowienia. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że organ ma obowiązek rozstrzygnąć wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w formie przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Następnie organ pismem z dnia [...] marca 2016 r. poinformował wnioskującego, że przesyła mu druk wniosku. Wypełniony wniosek skarżący złożył w dniu 29 kwietnia 2016 r. w Urzędzie Miasta i Gminy. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. wnioskujący został wezwany usunięcia braków wniosku przez złożenie "uprawomocnionego wyroku sądu o przysługującym lokalu zamiennym lub socjalnym). Zawiadomieniem z dnia [...] maja 2015 r. wniosek został pozostawiony bez rozpatrzenia. 2. W dniu 29 lipca 2016 r. M.B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę datowaną na [...] lipca 2016 r. na przewlekłość działania organu I instancji. Pismo to Kolegium w zawiadomieniu z dnia [...] sierpnia 2016 r. ([...]) zostało potraktowane jako skarga w rozumieniu art. 228 i 229 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) i przekazane do rozpoznania "Burmistrzowi Miasta". Pismem z dnia [...] września 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy uznając za Kolegium pismo M.B. z dnia [...] lipca 2016 r. za skargę – nie uznał jej zasadności. W dniu 20 października 2016 r. M.B. wniósł osobiście skargę na bezczynność organu zarzucając mu przewlekłość w rozpatrzeniu wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W skardze wniósł o przyznanie mu pomocy prawnej z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Po przedstawieniu dokonanych czynności organ wskazał, że w jego ocenie w sprawie nie nastąpiła przewlekłość, a sprawa została ostatecznie załatwiona pisma z dnia [...] września 2016 r. W piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2017r. oraz stanowisku przedstawionym na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku skarżącego oraz stwierdzenie przewlekłości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia skargi zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., został dochowany, albowiem skarżący w dniu 27 lipca 2016 r. złożył takie zażalenie. Wbrew stanowisku Kolegium oraz organu treść tego pisma wskazuje, że intencją skarżącego było ponaglenie organu do załatwienia sprawy. W piśmie tym skarżący wskazuje wprost na bezczynność organu. Wskazać przy tym należy, że o kwalifikacji pisma przesądzają jego elementy treściowe nie zaś tytuł czy nazwy, którym posługuje się osoba nie będąca zawodowym prawnikiem. Zażalenie w tej samej sprawie zostało zresztą wniesione również na jej wcześniejszym etapie i w tamtym przypadku uwzględnione przez Kolegium. Wskazać należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania nie ma natomiast znaczenia kierunek rozstrzygnięcia zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i jego trafność, w szczególności zaś to, czy zażalenie zostało uwzględnione i nawet właściwie zakwalifikowane. 4. Rozpatrując skargę w zakresie jej przedmiotu czyli stanu przewlekłości lub bezczynności postępowania wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustawodawca, dopuszczając możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej, nie zdefiniował jednak pojęcia "bezczynności", ani "przewlekłości". W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych przepisami prawa organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2012 r., III SAB/Gl 3/12, dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. W konsekwencji zakres sądowej kontroli skargi na bezczynność sprowadza się do ustalenia, czy organ był zobowiązany do wydania aktu lub podjęcia czynności oraz czy dokonał powyższych działań w zakreślonym przepisami procesowymi terminie (por. P. Daniel, Skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania - zakres kontroli, Kontrola państwowa 2013, nr 3, s. 94). Oznacza to, że sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu. Zaznaczyć przy tym należy, że w ramach rozpoznawania skargi na bezczynność sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznej oceny podejmowanych w sprawie czynności oraz wydawanych rozstrzygnięć. 5. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma obowiązek dokonania oceny, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takiej oceny sąd dokonuje w każdym przypadku stwierdzenia, że doszło do bezczynności organu w danej sprawie lub że postępowanie prowadzone było przewlekle. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12). Wskazuje się w nim również, że nawet wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość czy bezczynność postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega także na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Uzasadnieniem tej linii orzeczniczej jest argument, że wprowadzone zmiany w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej poszerzyły system środków mających zapewnić bardziej skuteczną ochroną przed negatywnymi następstwami związanymi z nieterminowym załatwianiem spraw które powiązane zostały systemowo ze środkami prawnymi funkcjonującymi na gruncie prawa cywilnego. 6. Rozpatrując zatem sprawę pod kątem jej sprawności wyznaczonej przez zasadę wyrażoną w art. 12 k.p.a. i konkretyzowaną przez przepisy art. 35 i 36 k.p.a. należy wskazać, że analiza akt postępowania administracyjnego, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 p.p.s.a.) skłaniała do uznania, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniał stan bezczynności postępowania. Analiza czynności podjętych przez organ wskazuje, że postępowanie przebiega w sposób przewlekły (wystarczy porównać chronologię działań organu opisaną w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia z terminami wynikającymi z przepisów art. 35 i 36 k.p.a.). Jak wskazuje na to przedmiot i akta sprawa nie jest trudna merytorycznie. Mając to na względzie należało uznać, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia oraz charakter czynności wyjaśniających i procesowych koniecznych do przeprowadzenia nie uzasadniał przekroczenia terminów wynikających z art. 35 k.p.a. Wbrew temu co twierdzi organ sprawa nie została załatwiona. W tej kwestii już w postanowieniu z dnia [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ ma obowiązek rozstrzygnąć wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w formie przewidzianej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia może służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonym przepisów proceduralnych i nie może zmierzać do merytorycznej oceny wniosku lub jego załączników. Elementy, na które powołuje się organ w wezwaniu z dnia [...] maja 2016 r. i do którego odnosi się zawiadomienie z dnia [...] maja 2016 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia są w istocie treściowe i dotyczą kwalifikacji materialnoprawnej bowiem wymóg tytułu prawnego do lokalu jako wstępny warunek interesu prawnego w sprawie ma charakter materialny i wymóg taki nie jest wymogiem formalnym. Negatywna kwalifikacja wniosku w tym zakresie (jeśli zdaniem organu były ku temu przesłanki), jako że dotyczyła istoty udziału strony w postępowaniu administracyjnym czyli jej interesu prawnego mogła być zatem dokonana jedynie w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) albo w decyzji odmownej (art. 104 § 1 i 2 k.p.a.). 7. Wobec powyższego należało uznać, że sprawa nie została załatwiona i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie określonym w pkt I wyroku. W pkt II wyroku sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Mając na względzie obowiązek wynikający z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd rozpoznał także skargę pod kątem kwalifikacji bezczynności uznając ostatecznie, że stwierdzona bezczynność nie nosi jeszcze cechy rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość. Tak jednoznaczna negatywna ocena musi jednak zostać osadzona w kontekście okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Zdaniem sądu dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne i nieusprawiedliwione. O kosztach należnych pełnomocnikowi ustanowionego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a.