II SAB/Go 25/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi O spółki z o.o. na przewlekłość postępowania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. stwierdza przewlekłość postępowania, II. stwierdza, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej O spółki z o.o. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. w pozostałym zakresie skargę oddala. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 roku, w spr. II SA/Go 844/13, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji sąd nałożył na organ odwoławczy obowiązek ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Sad wskazał, że jedynie konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części uzasadnia uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a do takich nie można zaliczyć analizy stanu prawnego sprawy. Odnośnie podniesionego przez stronę zarzutu niewyjaśnienia oddziaływania odorotwórczego planowanej inwestycji organ odwoławczy, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, winien dokonać koniecznej jego zdaniem analizy, mając na uwadze orzecznictwo sądowe oraz wskazania wynikające z Dyrektywy Rady (EWG) nr 337/1985 z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wymienionych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne na środowisko naturalne (DZ.Urz. UE 15 t. 1s248). Wskazanie przeprowadzenia powyższej analizy organowi pierwszej instancji, nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 138 § 2 kpa. Akta sprawy administracyjnej, wraz powyższym wyrokiem i jego uzasadnieniem, zastały doręczone Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w dniu 24 stycznia 2014 roku. W dniu [...] marca 2014 roku Kolegium wydało postanowienie zlecające Burmistrzowi, jako organowi I instancji, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w zakresie ponownego przeprowadzenie oględzin przy zachowaniu trybu wskazanego w k.p.a., tak w odniesieniu do zawiadomienia stron postępowania i umożliwienia im uczestniczenia w przeprowadzanych czynnościach, jak i prawidłowego udokumentowania tych czynności w formie przewidzianej w przepisach k.p.a., rozważenia również przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków - na okoliczność oceny jakości zapachowej powietrza ti. ewentualnych uciążliwości z tym związanych dla stron i okolicznych mieszkańców tzw. oddziaływania o doro twórcze go funkcjonującej w miejscowości [...] fermy drobiu O sp. z o.o. Nadto zobowiązało Burmistrza do wezwania inwestora do uzupełnienia przedmiotowego raportu oddziałyawania na środowisko przez jego autora lub inna osobę, odnośnie substancji odorotwórczych oraz ich wpływu na zdrowie i życie łudzi w zakresie: szczegółowej i obiektywnej analizy możliwych konfliktów społecznych z tym związanych. Na wykonanie tych czynności Kolegim wyznaczyło termindo 30 czerwca 2014 roku, który na wniosek Burmistrza przedłużyło do 31 lipca 2014 roku. Do siedziby Kolegium wpłynęło pismo A. i K.M. z dnia [...] sierpnia 2014 roku, w którym zawarli skargę na stronnicze działanie Burmistrza. W dniu [...] sierpnia 2014 roku Kolegium wydało postanowienie zlecające Burmistrzowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego jakie okoliczności zadecydowały o wyznaczeniu punktów pomiaru, dlaczego punkt pomiaru nie został ustalony przy działce będącej własnością A. i K.M. - wezwanie do udokumentowania, że osoba uzupełniajaca raport posiada wykształcenie i doświadczenie zawodowe, a także do ustalenia i wyjaśnienia czy na działce będącej własnością A. i K.M. obecnie prowadzona jest hodowla drobiu, na jaką skalę, wskazania, czy o czynnościach dokonywanych w ramach poprzedniego zlecenia organ poinformował strony poprzez obwieszczenie. Z uwagi na konieczność uzyskania doddatkowych wyjaśnień wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 września 2014 roku. Spółka O pismem z dnia [...] września 2014 roku wezwała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięsia naruszenia prawa. W piśmie spółka wskazała, że wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 roku, sprawę przekazano do ponownego rozpoznania w oparciu o zgromadzony wcześniej materiał dowodowy, dlatego prowadzenie dodatkowego postępownia dowodowego jest uchybieniem. Kolegium, orzeczeniem z dnia [...] września 2014 roku, uznało powyższy wniosek za nieuzasadniony. Pismem z dnia [...] września 2014 roku Koledium zawiadomiło spółkę , że może zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i w terminie 7 dni wypowiedzieć co do zebranych dowodów i materiałów. Jednocześnie zawiadomiło o nowym termini załatwienia sprawy wyznaczając dzień 30 listopada 2014 roku. Pismo zostało złożone w urzędzie pocztowym w dniu 6 listopada 2014 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję merytoryczną w dniu [...] listopada 2014 roku, nr [...], utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia. Decyzja została wysłana do spółki w dniu 21 stycznia 2015 roku. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 roku spółka wwzwała ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekle prowadzonego postępowania. W uzasadnieniu wniosku spółka przywołała fakt zwrócenia Kolegium akt administracyjnych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w dniu 24 stycznia 2014 roku, zaś pierwsze czynności zostały przez organ podjęte w dniu 14 marca 2014 roku. Powtórzono, zawart w poprzednim piśmie z [...] wrzenia 2014 roku, zarzut zbędności prowadzenia dodatkowego postępownia dowodowego. Kolegium uznało wniosek za niezasadny. W uzasadnieniu wskazało, że decyzja została doręczona spółce w dniu 23 stycznia 2015 roku. O Sp. z o.o., pismem z dnia [...] kwietnia 2015 roku, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Gorzowie Wlkp.na przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie [...]. W skardze domagała się uznania, iż postępowanie administracyjne we wskazanej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa, oraz zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. W uzasadnieniu spółka wskazała, że akta sprawy zostały zwrócone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 24 stycznia 2014 r. Od tego czasu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazanym w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r. w sprawie II SA Go 844/13, podejmowała wszelkie działania, które nie miały na ceiu rozpatrzenia sprawy co do meritum, ani wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. Dopiero w dniu 14 marca 2014 r., tj. po upływie aż 7 tygodni od przekazania akt, Samorządowe Kolegium Odwoławcze po zapoznaniu się z aktami sprawy, zleciło Burmistrzowi (organowi I instancji) przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego dla sprawdzenia oddziaływania odorotwórczego planowanej przez skarżącą inwestycji, wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 30 czerwca 2014 r. Była to czynność całkowicie zbędna, pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy, nieistotna dla jej prawidłowego załatwienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zalecił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu dokonanie niezbędnej analizy zmiany stanu prawnego oraz analizy oddziaływania odorotwórczego inwestycji skarżącej jedynie w oparciu o iuż zebrany materiał dowodowy. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło Burmistrzowi dokonanie dodatkowej - zbędnej analizy, wykraczającej poza zebrany materiał dowodowy, polegającej na ponownym przeprowadzeniu oględzin, przeprowadzeniu dowodu z zeznań świadków oraz przesłuchania stron postępowania oraz wezwało skarżącą do uzupełnienia raportu dotyczącego oddziaływania inwestycji na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu 18 czerwca 2014 r., wyznaczyło Burmistrzowi kolejny termin na załatwienie sprawy - tym razem do dnia 31 lipca 2014 r. W dniu 8 sierpnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zleciło Burmistrzowi przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, w terminie do dnia 30 września 2014 r., zobowiązując go do przeprowadzenia jeszcze szerszego i równie zbędnego spektrum dowodów i czynności pozbawionych znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skarżąca zwróciła uwagę, że ostateczny termin do załatwienia sprawy, wyznaczony został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze poprzez określenie "do 30 listopada 2014 r." - co stanowi okres ponad roku na załatwienie sprawy, od czasu wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku w sprawie, w której cały materiał dowodowy był już zebrany i wystarczająca była jedynie analiza stanu prawnego sprawy. Termin ten nie został dochowany, bowiem skarżąca otrzymała decyzję administracyjną dopiero w dniu 23 stycznia 2015 r., tj. dopiero po wystosowaniu w dniu 16 stycznia 2015 r. przez skarżącą do SKO wezwania do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazując na treść, formę i czas czynności podejmowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, skarżąca spółka stwierdziła, że działania organu administracji nie były sprawne, ani nie zmierzały do definitywnego i szybkiego zakończenia sprawy. Działania polegały na przeprowadzaniu czynności dowodowych, które były zbędne wobec wiążącego zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, aby dokonać analizy stanu sprawy w oparciu o już zebrany materiał dowodowy oraz analizy ograniczonej wyłącznie do stanu prawnego. Wobec powyższego, a także w szczególności mając na uwadze wcześniejsze postępowania prowadzone już w przedmiotowej sprawie, można z całą pewnością stwierdzić, że podejmowane przez organ administracji działania, zmierzały do jak największego oddalenia w czasie podjęcia decyzji administracyjnej, która ostatecznie okazała się być zgodna z wnioskiem skarżącej. Wyznaczając koiejne terminy na rozpoznanie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie badało w żaden sposób zasadności przyczyn przedłużenia terminów, nie podejmowało także żadnych działań dyscyplinujących czy ponaglających, ani nawet wyjaśniających zbędną zwłokę. Kolegium nie miało przy tym na względzie interesu społecznego, ani słusznego interesu obywateli, gdyż działając w zwłoce, niezasadnie przedłużało podjęcie decyzji w sprawie, nie przyczyniając się do pewności sytuacji faktycznej zarówno skarżącej, jak i mieszkańców, którzy nie wiedzieli, czy i w jakich warunkach zostanie zrealizowana inwestycja skarżącej. W ocenie skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w jaskrawy sposób naruszyło zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w prowadzonym postępowaniu administracyjnym działało tak, jakby nie było związane żadnymi terminami, co spowodowało jaskrawy przykład przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, które przybrało postać rażącego naruszenia prawa. Czynności przeprowadzane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze miały przy tym charakter pozorny i zbędny z punktu widzenia celu postępowania, dokonane przez te organy czynności były niecelowe i nie przyczyniały się do przedstawienia w sprawie nowych wiadomości czy okoliczności, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść decyzji administracyjnej. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., miał już na tyle kompletny charakter, że zbędne i niecelowe było przeprowadzanie dodatkowych postępowań dowodowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiot zaskarżenia w kontrolowanej sprawie stanowiła przewlekłość organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w postępowaniu prowadzonym w sprawie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, prowadzonego w sprawie znak [...], po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 roku w spr. II SA/Go 844/13, wcześniejszej decyzji tego organu, z dnia [...] lipca 2013 roku nr [...] w tej samej sprawie. Zważywszy na wskazany przedmiot postępowania sądowego w pierwszej kolejności rozważenia wymagało czy spełnione zostały warunki formalne skargi na bezczynność. W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art. 37 § 1 K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 K.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Co istotne, skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego, czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia. Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie, że złożyła ona stosowne zażalenie do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności takiej skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia. W omawianej kwestii stwierdzić należy, że warunkiem dopuszczalności takiej skargi było poprzedzenie jej wniesienia wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a. in fine, a to ze względu na fakt nieistnienia organu wyższego stopnia nad organem któremu strona zarzucała bezczynność tj. nad samorządowym kolegium odwoławczym. W ocenie Sądu wskazany wymóg został przez stronę skarżącą spełniony zważywszy na kierowane do Kolegium pisma z dnia [...] września 2014 roku oraz [...] stycznia 2015 roku zawierające wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Mając na uwadze okoliczność, iż wezwanie do naruszenia prawa o jakim mowa w art. 37 § 1 K.p.a. in fine jest w istocie odpowiednikiem wskazanego w nim zażalenia, możliwość złożenia skargi na przewlekłość nie jest obwarowana obowiązkiem dochowania terminu uznać należy dopuszczalność kierowania pod adresem organu kolejnych wezwań w sytuacji utrzymywania się stanu jego bezczynności. Odnosząc się do istoty sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 roku o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 roku, poz. 658) przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 wspomnianej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Przepis art. 149 p.p.s.a. został zmieniony na podstawie art.1 pkt 40 omawianej ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 roku, a zatem w niniejszym postępowaniu – wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 roku – należy stosować art. 149 p.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z treścią art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.. W przedmiotowej sprawie, w dacie orzekania przez Sąd, nie występuje już przewlekłość organu, albowiem SKO zakończyło postępowanie administracyjne decyzją ostateczną podjętą z datą [...] listopada 2014 roku. Zauważyć jednakże należy, że aktualnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowane zostało stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. ( vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2012 roku, w spr. II OSK 1360/12; z 18 września 2012 roku, w spr. II OSK 1953/12; z 17 października 2012 roku, w spr. I OSK 2443/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 roku, w spr. II OSK 1031/12 ). Wskazuje się w nim również – i pogląd ten podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę – że również wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość czy bezczynność postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega także na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2013 roku, w spr. II OSK 981/13 Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że wprowadzone zmiany w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej poszerzyły system środków mających zapewnić bardziej skuteczną ochroną przed negatywnymi następstwami związanymi z nieterminowym załatwianiem spraw które powiązane zostały systemowo ze środkami prawnymi funkcjonującymi na gruncie prawa cywilnego. W konsekwencji przyjmuje się, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wydanie więc przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ( vide: postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 roku w spr. II OSK 1360/12; z dnia 13 listopada 2012 roku, w spr. I OSK 2626/12 ). Wydanie decyzji nie wyklucza także późniejszego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania. Jako trafne należy uznać stanowisko, że unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 roku, w spr. II OSK 1031/12, dnia z 15 stycznia 2013 roku, w spr. II OSK 2390/12 ). Przedstawiona wyżej interpretacja art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. upoważnia do dalszego wnioskowania, że kompetencji sądu administracyjnego do odrębnego orzekania wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa – odpowiadać musi uprawnienie strony do złożenia skargi w takim właśnie przedmiocie. Oznacza to możliwość wniesienia skargi, która w swej istocie nie jest nakierowana na uzyskanie rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do wydania rozstrzygnięcia lub podjęcia czynności w danej sprawie, lecz ma na celu doprowadzenie do orzeczenia przez sąd o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia bezczynności czy przewlekłości postępowania (podobnie wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 sierpnia 2015 roku, w spr. II SAB/Go 10/15). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zatem, mimo wydania przez Kolegium decyzji datowanej na [...] listopada 2014 roku, Sąd obligowany był rozstrzygnąć czy w postępowaniu administracyjnym zakończonym wskazanym aktem wystąpiła przewlekłość postępowania oraz czy miała ona charakter rażącego naruszenia prawa. Dokonując merytorycznej oceny zasadności skargi wskazać należy, iż przepisy prawa nie definiują pojęcia "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 37 § 1 K.p.a., to jednak zauważyć należy, iż niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Inaczej rzecz ujmując przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. A contrario nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Jak trafnie wskazuje się w doktrynie prawa administracyjnego przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 K.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego - Państwo i Prawo 2011/6/30). Nie każda zwłoka może być przyczyną stwierdzenia przewlekłości, lecz jedynie zwłoka nieuzasadniona. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być na podstawie zarówno analizy charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przewlekłość postępowania odmiennie od bezczynności organu w sprawie, względnie od niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy. W wyroku z dnia 5 lipca 2012 roku, w spr. II OSK 1031/12 (www.cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził również, iż dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (niewydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Przepis art. 35 § 1 K.p.a. stanowi, że organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy zgodnie z treścią art. 36 § 1 K.p.a.( podobnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 sierpnia 2015 roku w spr. II SAB/Łd 133/15). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym ocenie Sądu, w aspekcie przewlekłości, zostało poddane postępowanie administracyjne prowadzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po uchyleniu jego wcześniejszej decyzji kasacyjnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 roku w spr. II SA/Go 844/13. Akta sprawy administracyjnej, wraz z wyrokiem zostały doręczone Kolegium w dniu 24 stycznia 2014 roku. Dopiero w dniu 14 marca 2014 roku Kolegium, zatem po upływie 7 tygodni od otrzymania akt, dokonało pierwszej czynności w sprawie wydając postanowienie zlecające Burmistrzowi, jako organowi I instancji, przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego. W aktach administracyjnych brak dokumentu, z którego wynikałoby usprawiedliwienie niedochowania terminu określonego w art. 35 K.p.a. Zlecone przez Kolegium czynności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez Burmistrza zostały ukończone w dniu 10 września 2014 roku, o czym organ odwoławczy został poinformowany pismem pochodzącym z tej daty, doręczonym 12 września 2014 roku. W dniu 26 września 2014 roku Kolegium zawiadomiło Burmistrza o przysługującym stronom, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a., prawie zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym w terminie 7 dni oraz, ze względu na możliwość zapewnienia stronom przysługujących uprawnień procesowych, zawiadomiło o nowym terminie załatwienia sprawy tj. do dnia 30 listopada 2014 roku. W ocenie Sądu wyznaczenie 9 tygodniowego, zatem bardzo odległego terminu załatwienia sprawy, nie było uzasadnione żadnymi racjonalnymi przyczynami. W sprawie zgromadzono wprawdzie uzupełniające dowody lecz prowadziły postępowanie odwoławcze te same osoby, które wydały wcześniejszą decyzję uchyloną pomienionym wyżej wyrokiem. Z tej racji dla składu orzekającego kontrolowane postępowanie nie było nową sprawą albowiem znały jej istotę. Wyrokiem sądu w zakresie w nim wskazanym, Kolegium zostało zobowiązane do przeprowadzenia ponownej analizy sprawy. Analiza taka, w ocenie Sądu, nie powinna przekraczać najpóźniej terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a.. Znajomość istoty sprawy, wywodząca się z postępowania poprzedzającego wyrok sądowy, wyklucza uznanie sprawy jako szczególnie skomplikowanej, dla której załatwienia powołany przepis zakreśla termin dwóch miesięcy. Ze zwrotnego poświadczenia doręczenia tej decyzji skarżącej wynika, że odpis pisma złożono w urzędzie pocztowym w dniu 6 listopada 2014 roku. Zwłoka w wysłaniu pisma po upływie 6 tygodni, w ocenie Sadu, jest nieuzasadnioną zwłoką, świadczącą o nieskutecznym działaniu organu. W dniu [...] listopada 2014 roku organ wydał decyzję merytoryczną. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 roku, w spr. FSP 10/00 (ONSA 2001, nr 5, poz. 56 ) wskazano, że oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. Decyzja sporządzona (a zatem spełniająca wymogi formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony, co stanowi uzasadnienie przyjęcia, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia. Z kolei w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 października 2008 roku, w spr II GPS 4/08, przypomniano, że decyzja administracyjna jest przede wszystkim czynnością materialnoprawną, która rodzi skutki prawne kształtujące uprawnienia i obowiązki jednostki. Zakomunikowanie jednostce w trybie prawnym oświadczenia woli organu administracji publicznej jest warunkiem bytu prawnego decyzji administracyjnej jako kwalifikowanego aktu administracyjnego. Z art. 109 § 1 w związku z art. 110 K.p.a. nie można zatem przyjąć, że wydanie ( podjęcie przez organ ) decyzji administracyjnej jest wprowadzeniem jej do obrotu prawnego. Nie zostaje bowiem oświadczenie woli organu administracji publicznej uzewnętrznione przez jego zakomunikowanie jednostce, co pozbawia bytu prawnego w zakresie możliwości wywołania skutku prawnego. W kontekście przytoczonych poglądów i ustalonych okoliczności sprawy stwierdzić należy, że zakończenie postępowania, po uchyleniu wcześniejszej decyzji ostatecznej Samorządowego Kolegium Odwoławczego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w dniu 21 listopada 2013 roku, nie nastąpiło w dacie 28 listopada 2014 roku, lecz dopiero w dacie doręczenia decyzji. Z perspektywy przedmiotu rozpoznawanej skargi, można stwierdzić, iż stan ten ustał po stronie organu z momentem podjęcia czynności materialno-technicznej wyekspediowania jej do stron postępowania celem doręczenia i wywołania skutków prawnych. Ze zwrotnego poświadczenia doręczenia tej decyzji skarżącej wynika, że odpis decyzji z dnia [...] listopada 2014 roku nadano w urzędzie pocztowym w dniu 21 stycznia 2015 roku. W aktach administracyjnych znajduje się pismo skarżącej wzywające organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego. Pismo wpłynęło do organu w dniu 20 stycznia 2015 roku. Powyższe fakty wskazują na to, że organ prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, zamiast wnikliwie i szybko. Postępowanie prowadzone było w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużych odstępach czasu. W ocenie Sądu załatwienie sprawy mogło było nastąpić w terminie krótszym. W ocenie Sądu resumując powyższe, lektura materiałów sprawy i argumentów stron postępowania wskazuje, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prowadziło postępowanie przewlekle. Takie ustalenie Sąd poczynił z powołaniem się na przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. W aktualnym brzmieniu przepis art. 149 § 1 p.p.s.a zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu czy dokonania czynności w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Użycie w zdaniu drugim § 1 art. 149 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Jako trafne należy uznać stanowisko, że unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawiera odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 roku, w spr. II OSK 1031/12 i z dnia z 15 stycznia 2013 roku, w spr. II OSK 2390/12. Wskazać należy, że nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości. Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu. Każde przewlekłe prowadzenie postępowania godzi w przepisy procedury, lecz w rozpatrywanej sprawie charakter działań nie ma przymiotu rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, postępowanie Kolegium nie było naruszeniem prawa w sposób rażący, gdyż jego postępowanie cechowała wola załatwienia sprawy zgodnego ze wskazaniami wyroku z dnia 21 listopada 2013 roku. Skarżąca podniosła zarzut, że podjęcie przez Kolegium dodatkowego postępowania dowodowego, w świetle przywoływanego wyroku, było zbędne i niepotrzebnie wydłużyło zakończenie sprawy. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. polecił Kolegium w oparciu o zebrany materiał dowodowy dokonanie koniecznej analizy sprawy. W ocenie Sądu orzekającego, nie było to równoznaczne z zakazem prowadzenia przez organ dodatkowego postępowania dowodowego. Przepisy art. 7, 77 K.p.a. nakładają na organ obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). W aspekcie tych przepisów powyższy zarzut nie jest zasadny. Oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania dowodowego, Sąd dokonał uwzględniając treść decyzji z [...] listopada 2014 roku. W jej uzasadnieniu organ zaznaczył, że wcześniejsze postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów postępowania. Kolegium stwierdziło, że po przeanalizowaniu znajdującego się w aktach materiału dowodowego w tym: protokołów z przeprowadzonej wizji lokalnej we wsi [...] przez pracowników organu I instancji " której przedmiotem była ocena jakości zapachowej powietrza spowodowana funkcjonowaniem fermy drobiu O sp. z o.o. w dniu [...] września 2012 r oraz sporządzanych z kolejnych oględzin notatek służbowych, z uwagi na fakt, iż czynności te zostały przeprowadzone z naruszeniem procedury administracyjnej, w tym bez powiadomienia stron we właściwym trybie art. 79 k.p.a. i umożliwienia im uczestniczenia w przeprowadzanych czynnościach (oględziny art. 85 § 1 k.p.a.) oraz bez prawidłowego udokumentowania przeprowadzanych czynności w formie protokołu (art. 67 k.p.a.) spełniającego nadto wymogi art. 68 k.p.a., a zatem, nie mogą one stanowić dowodu w sprawie - zobowiązało Burmistrza do ponownego przeprowadzenia oględzin (art. 85 § 1 k.p.a.) przy zachowaniu trybu wskazanego w k.p.a., tak w odniesieniu do zawiadomienia stron postępowania i umożliwienia im uczestniczenia w przeprowadzanych czynnościach, jak i prawidłowego udokumentowania tych czynności w formie przewidzianej w przepisach k.p.a. oraz do rozważenia przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków - na okoliczność oceny jakości zapachowej powietrza tj. ewentualnych uciążliwości z tym związanych dla stron i okolicznych mieszkańców tzw. oddziaływania odorotwórczego funkcjonującej w miejscowości [...] fermy drobiu O sp. z o.o. Postępowaniu administracyjnemu towarzyszyło zainteresowanie stron, które składały wnioski i oświadczenia. Jak wynika z akt administracyjnych, co także zapisano w uzasadnieniu decyzji, oględziny przeprowadzono kilakrotnie, na żądanie uczestników postępowania także oględziny dodatkowe. Organ przeprowadził nadto przesłuchanie ośmiu świadków. Dokonane czynności organ uwzględnił ustalając stan faktyczny sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ zapisał takżę przyczynę konieczności uzupełnienia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko w tym także z uwzględnieniem przyczyn jej wpływu na zdrowie i życie ludzi. Inwestor złożył takie uzupełnienie, a jego zapisy stały siępodstawą rozważań organu. Materiał dowodowy został uzupełniony mapą, na której zaznaczono rozmieszczenie punktów pomiarowych, a także płytą CD. Z treści uzasadnienia wynika, że także uzupełniajace dowody stały się podstawą do ustalenia staniu faktycznego sprawy oraz rozważań poczynionych przez organ. Skarżąca domagała się zarządzenia przez Sąd wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwośći przez sądy administracyjne określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz 1269). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. dodatkowo stanowi, że sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie. Przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przyznaje sądom administracyjnym uprawnienia do zarządzenia wyjaśnien i ustaleń oczekiwanych przez skarżącą. Sądowi nie wiadomo abu przepisy innej ustawy przyznawały sądom administracyjnym takie uprawnienie. Skarżąca, zgłaszając omawiany wniosek, nie wskazała jego podstawy prawnej. Z tej przyczyny Sąd, z powołaniem się na przepis art. 151 p.p.s.a., w tej części skargę oddalił.