II SAB/Go 50/09

Dnia 10 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Alina Rzepecka (spr.) Protokolant ref. staż. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2009 r. sprawy ze skargi K.S.-G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta w przedmiocie nieprzeprowadzenia postępowania w sprawie wykonania robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta do wydania aktu w przedmiocie wniosku skarżącej K.S.-G. z dnia [...] roku w terminie 60 dni od dnia otrzymania przez organ akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia Sądu, II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta na rzecz skarżącej K.S.-G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania. Sygnatura akt IISAB/Go 50/09 UZASADNIENIE Dnia [...] stycznia 2009 roku K.S.-G. (zw. dalej: Strona; Skarżąca), działając przez swojego pełnomocnika ojca J.S., złożyła w urzędzie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych przez swych sąsiadów M. i M.C. (zw. dalej - inwestorami). W treści wniosku pełnomocnik podniósł, iż inwestorzy pomiędzy rokiem 2003 a 2006 wykonali nasyp ziemny z przekroczeniem granic działki nr [...], wchodząc w sposób bezprawny na nieruchomość stanowiącą własność Strony. Wskazał, że nasyp ziemny wykonano w sposób celowy i przemyślany, zaś jego przeznaczeniem było wsparcie, zabezpieczenie powierzchni działki inwestora przed osuwaniem się ziemi i utwardzenie jej powierzchni w związku z planowaną budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego. Jako dowód wykonania przedmiotowego obiektu budowlanego przedstawił porównanie map dla celów projektowych, zawierających dane wysokościowe obszaru, z okresu przed 2003r. oraz w chwili obecnej. Podkreślił, że wykonany nasyp ziemny narusza interes prawny Skarżącej, albowiem został wykonany z naruszeniem granicy jej działki, że sytuacja taka narusza jej prawa jako właściciela nieruchomości, oraz że takie posadowienie obiektu narusza także jej interesy w zakresie uregulowanym przepisami prawa budowlanego. Z uwagi na ukształtowany w wyniku wzniesienia budowli sposób naturalnego odprowadzania wód opadowych działka Strony jest zalewana, co narusza przepisy §28 i §29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślił, że inwestorzy wykonując przedmiotowy obiekt budowlany zmienili naturalne ukształtowanie terenu i zniszczyli jego naturalne zadrzewienie, że wykonany nasyp uniemożliwia swobodne korzystanie z nieruchomości stanowiącej przedmiot własności Skarżącej, oraz że zbierająca się na glinianym podłożu nasypu woda skutkuje obsuwaniem się masy ziemi na ścianę jej garażu. Powołał art.64 ust.2 Konstytucji, zgodnie z którym własność i inne prawa majątkowe podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. Wyjaśnił, że każdy właściciel nieruchomości, w każdym czasie ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudnić właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownie wybranym przez nich czasie. Z treści przepisu art.5 ust.1 pkt9 Prawa budowlanego, Sygnatura akt IISAB/Go 50/09 wywiódł wymóg zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wskazał, że analogiczną ochronę przewiduje art.144 k.c. stanowiący, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Nadto podkreślił, iż obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest zapewnienie poszanowania przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym również ogólnych zasad tego prawa (określonych przez art.5 ustawy) oraz ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zastrzegł też, iż Skarżąca nie wymaga od organu rozstrzygnięcia w przedmiocie sporu sąsiedzkiego, czy też w przedmiocie rozgraniczenia działek, lecz zapewnienia poszanowania jej słusznych i uzasadnionych interesów, których ochronę przewiduje ustawa Prawo budowlane, a co mieści się w kompetencji tego organu. Pismem z dnia [...] lutego 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zw. dalej PINB ) poinformował pełnomocnika skarżącej, iż powołane we wniosku przepisy prawa budowlanego oraz innych aktów prawnych mają zastosowanie na etapie postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania pozwolenia na budową. Zgodnie z art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane stronami tego postępowania są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce inwestorów nie zgłaszano żadnych zarzutów dotyczących zagospodarowania tej działki. W związku z tym projekt budowlany jako zgodny z warunkami technicznymi został zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] marca 2007r. Organ podkreślił, iż w sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało wydane, warunki zagospodarowania terenu określone w projekcie nie były kwestionowane przez żadną ze stron postępowania, budowa została zakończona jako zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym - zgłaszane przez Skarżącą zarzuty są bezpodstawne. Organ zakwestionował również twierdzenie pełnomocnika, iż skarpa pomiędzy działką Skarżącej a działką inwestorów (nr ewidencyjne [...]) przy ul. [...] stanowi budowlę ziemną w rozumieniu art.3 pkt1 lit. b) i pkt3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( zw. dalej: Prawo budowlane) . Nie stwierdził też odprowadzania wód opadowych na działkę skarżącej. Natomiast w kwestii naruszenia przez inwestorów granic działki Skarżącej wyjaśnił, iż stanowi ono naruszenie prawa własności. Zatem, leży ono w zakresie prawa cywilnego. W związku z czym ochrony tego prawa należy dochodzić w postępowaniu cywilnym. Sygnatura akt IISAB/Go 50/09 W konsekwencji organ uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. W związku z pismem organu, pełnomocnik działając na podstawie art.37 §1 kodeks postępowania administracyjnego wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia - Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zw. dalej WINB). Postanowieniem z dnia [...] maja 2009r, znak [...] WINB uznał zażalenie za nieuzasadnione i odmówił dodatkowego terminu na rozpatrzenie sprawy. Po wyczerpaniu przysługujących środków zaskarżenia pełnomocnik wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego do przeprowadzenia i zakończenia zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego postępowania w przedmiocie samowolnego wykonania przez inwestorów robót budowlanych polegających na utworzeniu bez podstawy prawnej budowli ziemnej na działce nr ewiden. 2114 oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W motywach uzasadnienia podważał stanowiska organu, iż wykonany na działce inwestorów nasyp ziemny nie jest budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową i nie powstał w warunkach samowoli budowlanej. Przedstawił też argumentację przemawiającą jego zdaniem za koniecznością wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż zgodnie z art.28 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane skarżąca nie posiada przymiotu strony w ewentualnym postępowaniu dotyczącym prac budowlanych wykonanych przez inwestorów. W związku z tym, zakwalifikował zawiadomienie skarżącej jako skargę wniesioną w trybie art.233 kodeksu postępowania administracyjnego i zgodnie z art.237 oraz art.238 tej ustawy - pismem z dnia [...] lutego 2009r. zawiadomił skarżącą o sposobie jej załatwienia. Tym samym jak stwierdził przeprowadził czynności, do których z mocy ustawy był zobligowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, albowiem w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiła bezczynność. Bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ, pomimo ustawowego obowiązku podjęcia w indywidualnej sprawie określonej czynności, nie Sygnatura akt IISAB/Go 50/09 podejmuje jej w prawnie ustalonym terminie (por. Komentarz do ustawy • Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa T. Wosia, H. Krysiak-Malczyk M. Romańskiej, Wydawnictwo Prawnicze "Lexis-Nexis", Warszawa 2005, str.86). Dotyczy to sytuacji, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie, lub gdy organ wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go w terminie wydaniem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Z punktu widzenia dopuszczalności skargi na bezczynność organu administracji obojętne jest przy tym, czy organ nie wydał decyzji z powodu opieszałości w załatwieniu sprawy, czy wobec uznania, że występują przesłanki negatywne dla jej załatwienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987r, sygn. SAB 23/87-ONSA 1988, Nr 1, poz. 13). Kognicji sądu administracyjnego podlega bezczynność organu w przypadkach określonych w art.3 §2 pkt1-4a ustawy z 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 zw. dalej p.p.s.a.), a więc m.in. w sytuacjach, gdy organ wbrew obowiązkowi nie wydaje decyzji administracyjnej. Z treści art.104 kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że co do zasady sprawa administracyjna kończy się wydaniem decyzji. Ze sprawą administracyjną mamy do czynienia wówczas, gdy zaistnieją wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiot, przedmiot, a przepisy prawa materialnego przewidują wydanie decyzji. Analiza sprawy pod kątem wystąpienia powyższych czynników dowodzi, że w niniejszej sprawie przepis taki obowiązuje i jest nim art.48 Prawa budowlanego. Z kolei w kwestii podmiotu uprawnionego do domagania się od organu administracyjnego wydania określonego aktu, należy stwierdzić, iż z materiałów sprawy wynika, że organ odwołując się do brzmienia art.28 ust.2 Prawa budowlanego odmówił skarżącej przymiotu strony w ewentualnym postępowaniu dotyczącym prac budowlanych wykonanych przez inwestorów. W związku z tym, zakwalifikował zawiadomienie skarżącej jako skargę wniesioną w trybie art.233 kodeksu postępowania administracyjnego - tj. skargę powszechną, która sama nie wszczyna postępowania administracyjnego, może jednak stanowić przesłankę do wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego z urzędu. Przedstawione powyżej stanowisko organu należy uznać za częściowo prawidłowe. W istocie, interesu prawnego skarżącej nie można wyprowadzić z treści art.28 ust.2 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten określa krąg podmiotów mających status strony tylko w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Ma on charakter wyjątku od zasady i nie może być interpretowany rozszerzająco. Sygnatura akt IISAB/Go 50/09 Niemniej jednak, należy stwierdzić, iż organ winien był dokonać analizy kwestii interesu prawnego skarżącej w oparciu o zasady ogólne, a w szczególności art.28 kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem zauważyć, iż skoro przepisy dotyczące samowoli budowlanej nie regulują w sposób odmienny kwestii stron tego rodzaju postępowania, to wówczas należy zastosować przepisy ogólne dotyczące strony, a więc art.28 kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2008 sygnatura akt II OSK 650/07 stwierdził między innymi: "w sprawach związanych z samowolą budowlaną o tym, czy danej osobie przysługuje status strony, rozstrzygać należy na zasadach ogólnych, to jest na podstawie art. 28 k.p.a." Z treści wskazanej normy wynika, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi mieć oparcie w normie prawa materialnego przewidującej jakieś uprawnienie dla określonego podmiotu albo nakładające na niego jakiś obowiązek. Interes prawny cechuje się tym, że jest indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego, (por. wyrok NSA z 29 marca 2006r. sygnatura akt II OSK 679/05). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc - przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. W prawdzie art.28 kodeksu postępowania administracyjnego jest zlokalizowany w ustawie regulującej procedurę, to jednak zawiera normy prawa materialnego określające pojęcie strony postępowania administracyjnego. Przepis ten zawiera dwie niezależne normy, na podstawie, których organy administracji publicznej mogą działać władczo aktem administracyjnym w stosunku do podmiotu, którego praw i obowiązków ma dotyczyć rozstrzygnięcie. Obowiązek i interes prawny przewidziany w art.28 kodeksu postępowania administracyjnego jest stanowiony przepisami prawa materialnego. Wprawdzie strona postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, to jednak należy ją rozumieć, jako zespół norm prawnych odnoszących się do określonej sytuacji prawnej jednostki w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2008r. sygnatura Sygnatura akt IISAB/Go 50/09 akt l OSK 349/07). Wypada nadto podkreślić, iż interes prawny strony może mieć swoje źródło nie tylko w przepisach prawa administracyjnego materialnego, ale również w innych normach należących do prawa materialnego, w szczególności prawa cywilnego. Pogląd ten znajduje swoje oparcie w wypracowanym już w tym przedmiocie stanowisku zarówno doktryny jak i judykatury (por. orzeczenie NSA z 26 września 2007r. sygnatura akt II OSK 1252/06; glosa do wyroku NSA z 6 czerwca 2006r. II GSK 59/06;) Za powyższą koncepcją, przemawia niewątpliwie treść art.77 ust.2 Konstytucji RP i dążenie do szerokiej wykładni norm przewidujących gwarancje procesowe dla obywateli i umożliwiających im dochodzenie swych praw. Przepisem prawa cywilnego, z którego wynikałby interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie, jest art.144 kodeksu cywilnego - "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych". Dodatkowo należy zauważyć, iż z §29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wynika uprawnienie skarżącej do domagania się od organu, aby podjął działania uniemożliwiające sąsiadom łamanie zawartego tam zakazu. Reasumując, skarżąca ma interes prawny w rozumieniu nie art.28 ust.2 Prawa budowlanego, lecz art.28 kodeksu postępowania administracyjnego w domaganiu się od organu wszczęcia postępowania mającego na celu ustalenie, czy skarpa na nieruchomości sąsiadów stanowi obiekt powstały w warunkach samowoli budowlanej. Tym samym, przysługuje jej w tym postępowaniu status strony. Zgodnie z zasadą ogólną sformułowaną w art.61 kodeksu postępowania administracyjnego - postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis art.48 Prawa budowlanego nie zawiera odmiennych regulacji w tym względzie. W przeciwieństwie do art.28 ust.2 tej ustawy nie zakreśla szczególnego kręgu podmiotów. Tym samym należy przyjąć, że jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli budowlanej na skutek żądania (wniosku) osoby mającej w tym interes prawny w rozumieniu art.28 kodeksu postępowania administracyjnego, innej niż potencjalny adresat decyzji wydanej w tym postępowaniu. Pośrednio pogląd ten został potwierdzony w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 września 2005r, II SA/Go 238/05 oraz wydanym w tej samej sprawie wyroku NSA z 19 grudnia 2006r, II OSK 121/06, a także w wyroku WSA w Gorzowie z 27 sierpnia 2009r, II SA/Go 371/09. Sygnatura akt IISAB/Go 50/09 Kolejnym elementem stosunku administracyjnoprawnego jest jego przedmiot. W niniejszej sprawie, przedmiot sporu między stroną skarżącą a organem sprowadzał się do wyjaśnienia, czy istnieje obiekt budowlany wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej i w związku z tym, czy organ ma obowiązek wydać decyzję o nakazie rozbiórki. Nie ulega wątpliwości, że formą rozstrzygnięcia niniejszego sporu winna być decyzja administracyjna. Zupełnie odrębnym zagadnieniem jest jej treść. Niemniej jednak, odpowiedź na to pytanie będzie można uzyskać dopiero po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego. W uzupełnieniu powyższego należy wyjaśnić, iż z uwagi na stan sprawy, oraz fakt, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest skarga na bezczynność, brak było podstaw do rozstrzygania kwestii merytorycznych dotyczących obiektu, który zdaniem skarżącej został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, tj. skarpy na działce inwestorów-sąsiadów. U podstaw takiego stanowiska legł ugruntowany w orzecznictwie pogląd, iż w postępowaniu wszczętym skargą na bezczynność sąd administracyjny nie może sugerować organowi sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym, kwestie: czy skarpa stanowi samoistny, odrębny od budynku mieszkalnego obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową, czas jest powstania powstała, czy nastąpiło to w warunkach samowoli budowlanej oraz czy powstała przed wydaniem pozwolenia na budową budynku winny być przedmiotem rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej, ale dopiero po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem (żądaniem) skarżącej, po zapewnieniu zarówno jej jak i innym podmiotom mającym interes prawny w rozumieniu art.28 kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności właścicielom działki, na której znajduje się skarpa, wszystkich praw wynikających z procedury administracyjnej. Reasumując, Sąd mając na uwadze całokształt powyższych rozważań uznał, iż należało stosownie do treści art.149 p.p.s.a. zobowiązać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu w przedmiocie wniosku skarżącej - w terminie 60 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi. Postępowanie w sprawie wniosku winno być przeprowadzone stosownie do przepisów Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.