II SAB/Go 51/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Kamila Karwatowicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2026 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udrożnienia drogi gminnej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu K. J. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. K.J. (dalej: skarżący), działając przez profesjonalnego pełnomocnika – adwokata, wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy [...], (dalej: organ), polegającą na uporczywym i niczym nieusprawiedliwionym niewykonywaniu ustawowych obowiązków zarządcy drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...], stanowiącej własność Gminy [...], czego skutkiem jest trwałe i faktyczne pozbawienie skarżącego dostępu do drogi publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, dalej: p.p.s.a.), poprzez pozostawanie w stanie bezczynności polegającej na niepodejmowaniu czynności materialno-technicznych, do których organ był zobowiązany bezpośrednio z mocy prawa, pomimo istnienia jednoznacznego i aktualnego obowiązku działania, 2. art. 20 pkt 4 oraz art. 20 pkt 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 889, dalej: u.d.p.), poprzez zaniechanie wykonywania obowiązków zarządcy drogi gminnej, polegających na utrzymaniu drogi w stanie zapewniającym jej przejezdność oraz przeciwdziałaniu niszczeniu drogi i jej niewłaściwemu użytkowaniu, 3. art. 29 ust. 1 i 2 u.d.p., poprzez tolerowanie bezprawnego zajęcia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] przez osoby trzecie oraz niepodjęcie działań zmierzających do usunięcia tego zajęcia, mimo posiadania wiedzy o naruszeniu, 4. art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie (zaniechanie) organu bez podstawy prawnej i wbrew jednoznacznemu obowiązkowi ustawowemu, polegające na wieloletnim niewykonywaniu zadań publicznych w zakresie zarządzania drogą gminną, 5. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c., poprzez doprowadzenie do trwałego i faktycznego pozbawienia skarżącego możliwości korzystania z przysługującego mu prawa własności wskutek braku dostępu do drogi publicznej, 6. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.) (zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej) poprzez wieloletnie tolerowanie stanu oczywiście sprzecznego z prawem, składanie deklaracji podjęcia działań bez ich realizacji oraz przerzucanie ciężaru rozwiązania problemu na skarżącego, 7. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie sprawy w sposób rażąco przewlekły i sprzeczny z zasadą szybkości i efektywności działania administracji publicznej, 8. rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., polegające na długotrwałym, uporczywym i świadomym zaniechaniu wykonywania obowiązków ustawowych przez organ, pomimo pełnej wiedzy o stanie faktycznym i prawnym, czego skutkiem jest faktyczne wyłączenie drogi publicznej z użytkowania oraz trwałe naruszenie praw skarżącego. Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. stwierdzenie bezczynności organu w sprawie udrożnienia drogi gminnej nr [...] znajdującej się na działce nr [...] oraz wyznaczenie organowi terminu 14 dni na załatwienie sprawy, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu stanowi rażące naruszenie prawa, 3. nakazanie organowi udrożnienia nieprzejezdnych części drogi gminnej nr [...] znajdującej się na działce nr [...] oraz wyznaczenie przez geodetę na koszt organu grani pasa drogowego w na ww. działce w miejscach, gdzie jest to niezbędne do przywrócenia pełnej funkcjonalności przedmiotowej drogi, 4. niezwłoczne wszczęcie postępowania w sprawie nakazania właścicielom działki nr [...], tj. M.C., M.C. oraz M. C. zaprzestania rolniczego użytkowania przylegającego do przedmiotowej działki pasa drogi nr [...] oraz usunięcia upraw rolniczych blokujących przejazd przez rzeczną drogę, 5. wszczęcie postępowania mającego na celu wyjaśnienie przyczyn wieloletniej bezczynności organu oraz ustalenie osób odpowiedzialnych za prawie trzydziestoletnie bezprawne zajęcie i rolnicze użytkowanie części ww. drogi publicznej przez właścicieli działki nr [...], 6. zasądzenie od organu na rzecz wnioskodawcy zwrotu kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodów z: a) dokumentów i innych wydruków załączonych do skargi, tj.: - odpis zwykły księgi wieczystej o numerze KW [...], - wniosek K. J. z dnia [...] grudnia 2024 r., - pismo Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2025 r., - pismo Geodety Powiatowego skierowane do wnioskodawcy z dnia [...] listopada 2025 r., - uchwała Rady Miasta [...] nr X/73/2026 z dnia [...] marca 2025 r. wraz z załącznikami, - uchwała Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., - pismo wnioskodawcy skierowane do Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r., - pismo Wójta Gminy [...] do wnioskodawcy z dnia [...] maja 2007 r., - pismo M.C. (właściciela działki nr [...]) do Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2007 r., - pismo Wójta Gminy [...] do I. i M. C. z dnia [...] czerwca 2007 r., - pismo wnioskodawcy do Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2015 r., - pismo Wójta Gminy [...] do M. C. z dnia [...] sierpnia 2015 r., - pismo wnioskodawcy do Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2024 r., - pismo Wójta Gminy [...] do wnioskodawcy z dnia [...] grudnia 2024 r., - pismo wnioskodawcy do Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2025 r., - wezwanie do wykonania obowiązku utrzymania drogi publicznej z dnia [...] grudnia 2025 r., - pismo z Posterunku Policji w [...] do wnioskodawcy z dnia [...] grudnia 2025 r., - pismo wnioskodawcy do Komisariatu Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2025 r., - skarga wnioskodawcy do Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2026 r. na nienależyte wykonywanie zadań przez Wójta Gminy[...], - ponaglenie wnioskodawcy na bezczynność Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2026 r., wraz z załącznikami, - zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2016 r. o podejrzeniu popełniania przestępstwa przez Wójta Gminy [...] oraz M. C. wraz z załącznikami - zawiadomienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2026 r. o niszczeniu obiektu budowlanego oraz samowolnej zmianie sposobu użytkowania pasa drogowego wraz z załącznikami, - zawiadomienie o nieprawidłowościach w zarzadzaniu mieniem komunalnym Gminy [...] i naruszaniu dyscypliny finansów publicznych z dnia [...] stycznia 2026 r. skierowane do Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wraz z załącznikami, - odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia na ww. pismo wnioskodawcy, - pismo Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2026 r. - sześć potwierdzeń złożenia przez wnioskodawcę ww. pismo ze stycznia 2026 r., - wniosek o ustalenie lokalizacji oraz warunków zabudowy wnioskodawcy w przedmiocie wybudowania na działkach nr [...] oraz [...] ośmiu budynków jednorodzinnych wolnostojących z dnia [...] grudnia 2025 r. - wszystkich powyższych na wykazanie faktów: bezczynność Wójta Gminy [...] polegającą na wieloletnim, trwającym nieprzerwanie co najmniej od 2007 r. uporczywym i niczym nieusprawiedliwionym niewykonywaniu ustawowych obowiązków zarządcy drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], czego skutkiem jest trwałe i faktyczne pozbawienie skarżącego dostępu do drogi publicznej, bezprawnego zajmowanie pasa ww. drogi gminnej przez M. C. i użytkowania go na cele rolnicze, podejmowania na przestrzeni kilkunastu lat wielokrotnych prób usunięcia ww. stanu naruszeń prawa, w tym poprzez kierowanie licznych pismo do wielu instytucji publicznych, istnienia niecierpiącej zwłoki konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. przywrócenia przejezdności ww. drogi gminnej na całej jej długości z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenie lokalizacji oraz warunków zabudowy wnioskodawcy dotyczące wybudowania na działkach nr [...] oraz [...] ośmiu budynków jednorodzinnych wolnostojących, a warunkiem uzyskania pozytywnej decyzji w rzeczonej sprawie jest zapewnienie stałego i bezpiecznego dojazdu do ww. działki wnioskodawcy, b) przesłuchania wnioskodawcy oraz A. J.. Skarżący do skargi dołączył m.in. ponaglenie na bezczynność organu z dnia [...] stycznia 2026 r. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie jej oddalenie. Organ wskazał, że skarżący sformułował skargę na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przedmiotem skargi skarżący uczynił rzekomą bezczynność organu w zakresie utrzymania drogi gminnej. Zdaniem organu tak sformułowana skarga jest niedopuszczalna, bowiem przedmiotem skargi nie może być bezczynność w zakresie czynności o charakterze materialno-technicznym, które nie wiążą się z wydaniem orzeczenia lub aktu albo dokonaniem czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Organ zaznaczył, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjny. Wobec powyższego organ przytoczył fragmenty uzasadnienia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 listopada 2025 r., II SAB/Ke 3/25 (publ. orzeczenia.nsa.gov.pl., dalej: CBOSA). Ponadto w ocenie organu skarżący nie ma w tej sprawie (dotyczącej utrzymania drogi gminnej) interesu prawnego w rozumieniu art. 50 p.p.s.a., a co najwyżej interes faktyczny, jako potencjalny użytkownik drogi. Organ wyjaśnił ponadto, że w korespondencji z dnia [...] grudnia 2024 r. oraz podczas spotkania w Wójtem Gminy [...], przekazano skarżącemu informacje, że Gmina podejmie działania zmierzające do ustalenia przebiegu drogi przez geodezyjne wznowienie punktów granicznych lub ich ustalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w ww. przepisach oznacza, że sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu. Dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu określa art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skarga taka przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Skarżący zarzucił organowi niewykonywanie ustawowych obowiązków zarządcy drogi gminnej nr [...], zlokalizowanej na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy [...], czego skutkiem - w ocenie skarżącego - jest trwałe i faktyczne pobawienie go dostępu do drogi publicznej. Skarżący podniósł, że organ - jako zarządca drogi - nie utrzymuje jej w stanie zapewniającym przejezdność oraz nie przeciwdziała niszczeniu drogi oraz jej niewłaściwemu użytkowaniu. Skarżący domaga się zatem udrożnienia drogi gminnej. W związku z tymi zarzutami przywołać należy treść art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2025 r., poz. 1153, dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że do zadań własnych gminy należy zaspakajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Obowiązek utrzymania drogi a także wykonywania robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających, został również wskazany w art. 20 pkt 4 i 11 u.d.p., na które powołał się skarżący. W orzecznictwie, jak słusznie wskazał organ w odpowiedzi na skargę, wskazuje się - i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko to podziela - że cytowany wyżej art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do podejmowania aktów o charakterze władczym, czy też wykonywania jakichkolwiek czynności w ramach załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia WSA w Bydgoszczy z 18.11. 2010 r., II SAB/Bd 58/10, II SAB/Bd 59/10, postanowienie WSA w Gliwicach z 20.12.2010 r., II SAB/Gl 79/10, CBOSA). Realizacja wskazanych w tym przepisie zadań własnych gminy wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy (wyrok WSA w Szczecinie z 28.04.2010 r., II SAB/Sz 174/09). Ponadto również z przepisów u.d.p, wynika jedynie to, że na zarządcy drogi gminnej, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ciążą określone zadania, w tym opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; pełnienie funkcji inwestora; utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 czy wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 u.d.p.). W obowiązującym porządku prawnym brak jest zatem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od zarządcy drogi np. jej budowy, naprawy, utwardzenia itd. Ustawodawca nie przewidział sądowoadministracyjnej kontroli działań zarządcy drogi w zakresie podjęcia, czy zaniechania inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych. Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem (zob. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2023 r., II GSK 2304/22, CBOSA). Skoro zatem brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego stanowiącej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu, czy istnieniu stanu przewlekłości postępowania w sprawie objętej kontrolą Sądu. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie poniesionych kosztów postępowania sądowego (wpis od skargi) orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.