II SAB/Go 69/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na przewlekłość i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności budowy konstrukcji oporowej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia sprawy, przekazanej mu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia [...] r. [...] - w terminie jednego miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z [...] sierpnia 2017 r. J.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego skrótem: "PINB" lub "PINB") w sprawie legalności budowy konstrukcji oporowej na granicy działek nr [...], prowadzonej pod oznaczeniem [...]. Skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz do wykonania wskazań II instancji, - stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie mu od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł, - zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi J.G. wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę prowadzoną z wniosku skarżącego, a dotyczącą legalności budowy konstrukcji oporowej na granicy działek nr [...], Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego. Do dnia wniesienia skargi sprawa nie została załatwiona. Ostatnim wydanym w sprawie rozstrzygnięciem jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2017 r., II SA/Go 1057/16 uchylający zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]. Dalej skarżący wskazał, że w dniu 12 lipca 2017 r. czyli przed wniesieniem skargi złożył do Wojewódzkiego Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na przewlekle prowadzenie sprawy przez PINB, które nie zostało rozpatrzone. Zdaniem skarżącego organ błędnie kwalifikuje zażalenie jako ponaglenie, ponieważ w przypadku wniesionego środka znajdują zastosowanie przepisy dotychczasowe. W dalszej części skargi została przytoczone przepisy i argumentacja prawna dotycząca terminów załatwienia sprawy, które, zdaniem skarżącego, zostały rażąco przez organ naruszone. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skarga dotyczy postępowania w sprawie legalności budowy konstrukcji oporowej na granicy działek nr [...] wniesionej do tego organu ale prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ze względu na wyłączenie od prowadzenia sprawy E.U. pełniącego funkcję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (postanowienie WINB z dnia [...] czerwca 2010 r.). Sprawa ta została PINB ponownie przekazana w dniu 8 maja 2017 r. wobec ustania przesłanki wyłączenia. Dlatego organ przed tym dniem nie miał wpływu na czas trwania postępowania i jego prowadzenie. Dalej wskazano, że brak terminowych działań po stronie organu po dniu 8 maja 2017 r. został spowodowany brakami kadrowymi oraz zmianą siedziby organu. Organ powołał się również na skomplikowany charakter sprawy oraz wielość postępowań prowadzonych z wniosków skarżącego. W konkluzji wniesiono o stwierdzenie, że w postępowaniu organu nie doszło do rażącego naruszenia prawa oraz odstąpienie od wymierzenia grzywny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej p.p.s.a.). kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanej w indywidualnych sprawach. Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie co oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy i jak zażalenie lub wezwanie zostało przez właściwy organ rozpatrzone. Niniejsza sprawa sądowoadministracyjna została wszczęta po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący przed złożeniem skargi wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB. Zdaniem Sądu skoro zażalenie skarżącego zostało złożone w toku trwającego postępowania administracyjnego mają do niego zastosowanie przepisy dotychczasowe (art. 16 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Zażalenie na niezałatwienie sprawy nie wszczyna bowiem odrębnego postępowania administracyjnego. Wskazać należy, że pojęcia "bezczynność" jak i "przewlekłość", do czasu wskazanej nowelizacji k.p.a. i p.p.s.a, nie zostały zdefiniowane ustawowo. W wyniku nowelizacji bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W literaturze stwierdzono, że mimo wprowadzenia do k.p.a. definicji obu tych pojęć, aktualne zostaje rozumienie powyższe terminów utrwalone w orzecznictwie i nauce prawa (A.Kraczkowski, w: R. Hauser i M. Wierzbowski /red./, K.p.a. Komentarz, C.H. BECK 2017, s. 1002, 413-1-414). Definicja przewlekłości postępowania, zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje bardzo ogólna. Jak wskazuje się w piśmiennictwie należy przyjąć, że pojęcie przewlekłości postępowania w rozumieniu Kodeksu powinno być rozumiane w sposób przyjęty w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w odniesieniu do pojęcia "w rozsądnym terminie", użytym w art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Ocena długotrwałości postępowania zależy zatem od okoliczności sprawy i powinna być dokonywana w oparciu o kryteria określone w orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu, w szczególności dotyczące złożoności sprawy, sposobu zachowania strony i organu prowadzącego postępowanie oraz innych organów publicznych, jak również wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (zob. P.M. Przybysz Komentarz do art. 37 k.p.a. po nowelizacji vide: LEX, wyrok z 23 marca 1994 r. w sprawie Silva Pontes v. Portugalia, Series A no. 286-A, s. 15, § 39; zob. także D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99, Sam. Teryt. 2008, nr 11). Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W rezultacie, przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1478/16, wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 34/1, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ administracji publicznej pozostaje natomiast w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Z bezczynnością mamy do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest więc ustalenie, czy organ administracji był w danej sprawie zobowiązany do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia czynności. Przy czym sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2521/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. Stąd decyzję dotyczącą tego, czy w danej sprawie istnieje stan bezczynności organu, czy stan przewlekłości prowadzonego postępowania podejmuje sąd, przy czym w postępowaniu zaistnieć może zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności, dla których wyróżnikiem będzie upływ terminu do załatwienia sprawy określony przez przepisy art. 35 § 1-3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OSK 3141/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza treści skargi prowadzi do wniosku, że J.G. w niniejszej sprawie wniósł skargę na "przewlekłość i bezczynność" PINB w przedmiocie legalności budowy konstrukcji oporowej na granicy działek nr [...]. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie występuje stan bezczynności organu. Jednocześnie należy wskazać, że ocena kontrolowanego postępowania może odnosić się wyłącznie do okresu po dniu 8 maja 2017 r., to jest po przekazaniu sprawy przez organ dotychczas ją prowadzący czyli PINB. Ocena bezczynności lub przewlekłości ma bowiem charakter zindywidualizowany, dotyczący czasu prowadzenia sprawy przez konkretny organu i nie obejmuje działań innych organów prowadzących tą samą sprawę. Rozpatrując sprawę z tej perspektywy, w odniesieniu do momentu złożenia skargi, a tym bardziej orzekania widoczne jest, że PINB nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a., nawet jeśli uzna się skomplikowany charakter sprawy a więc maksymalny termin dwumiesięczny. W sprawie brak jest jakichkolwiek czynności procesowych w tym w szczególności czynności zmierzających do realizacji wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 8 lutego 2017 r., II SA/Go 1057/16, uchylającym decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...]. Organ nie dokonał nawet czynności formalnych, takich jak np. zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy. Oznacza to, że sprawa administracyjna nadal pozostaje niezałatwiona. Z tych względów Sąd skargę uwzględnił i zobowiązał PINB do załatwienia sprawy, przekazanej mu przez PINB, pismem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd miał na uwadze, że dla stwierdzenia stanu bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po stronie organu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zdań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą jednostki. Przyczyny te mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie intensywności naruszenia prawa – naruszenia rażącego. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem uwzględnić, że PINB stal się gospodarzem sprawy od 8 maja 2017 r., w tym okresie, co wykazano, zaszły też w strukturze organu zmiany kadrowe i organizacyjne. Nadto nie bez znaczenia jest również ilość pism i wniosków, które składa skarżący, a które, co wiadomo sądowi z wielu innych spraw prowadzonych przed tutejszym sądem, oscylują wobec tego samego lub podobnego zakresu sporu. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że nie zachodzi w sprawie podstawa do wymierzenia organowi grzywny, gdyż dostateczną sankcją jest dla organu nakaz załatwienia przedmiotowej sprawy. Na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Sąd zasądził od PINB na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.