II SAB/Go 7/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2019 r. sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie legalności zagospodarowania działki I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącego J.G. z dnia [...] r. – w terminie 1 miesiąca od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala skargę w pozostałym zakresie, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. J.G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako PINB) w przedmiocie legalności zagospodarowania działki nr [...] w której wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości 3000 zł oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Do dnia złożenia skargi organ I instancji nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. oraz nie zawiadomił stron o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto wskazał, iż 3 grudnia 2018 r. skierował do organu ponaglenie i mimo upływu terminu na jego załatwienie, nie zostało ono rozpatrzone. W jego opinii najprawdopodobniej PINB nie przekazał złożonego ponaglenia organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że ostatnim wydanym w sprawie rozstrzygnięciem jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r., nr [...] uchylająca decyzję PINB z dnia [...] lipca 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie zagospodarowania działki nr [...]. W związku z tym, celem uzupełnienia materiału dowodowego, pismem z [...] stycznia 2019 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miasta o przekazanie do wglądu akt sprawy dotyczących postępowania, w którym wydana została decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2004 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca P sp. z o.o. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...]. W tej samej dacie organ wezwał M. G. – kierownika budowy wskazanej inwestycji, na dzień 19 lutego 2019 r. na przesłuchanie w charakterze świadka. W związku z trwającymi czynnościami o charakterze dowodowym istotnymi dla załatwienia sprawy organ poinformował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy wyznaczonym na dzień 15 marca 2019 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 11 marca 2019 r., PINB pismem z dnia [...] marca 2019 r. poinformował, że postępowanie w sprawie nie zostało jeszcze zakończone. Jednocześnie organ wyjaśnił, iż nie pozostawał w bezczynności odnośnie stanu postępowania, gdyż przeprowadził przesłuchanie świadka oraz skierował zapytanie do firmy wykonawczej w związku z treścią zeznań świadka. Ponadto z akt administracyjnych sprawy wynika, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również jako WINB) postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu ponaglenia J. G. z dnia [...] grudnia 2018 r. przekazanego przez PINB w dniu 28 grudnia 2018 r., stwierdził bezczynność organu i wyznaczył dodatkowy trzydziestodniowy termin do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie bezsporne było spełnienie przez skarżącego przesłanki do wniesienia niniejszej skargi, a mianowicie poprzedzenie jej ponagleniem stosownie do treści art. 53 § 2b p.p.s.a. Na wstępie rozważań trzeba podkreślić, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania decydujące znaczenie ma - stan faktyczny i prawny - istniejący w chwili orzekania przez Sąd. W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Oznacza to, iż organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. Z bezczynnością mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy brak jest aktywności organu w danej sprawie, w tym również nie wywiązuje się on z obowiązku zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie i wyznaczenia nowego terminu jej rozpatrzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej CBOSA). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w terminie nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (vide: J. P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). W rezultacie, przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Oznacza to, że aby można było stwierdzić, iż postępowanie organu jest dotknięte przewlekłością jego prowadzenia Sąd dokonuje oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowań (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wydanie 11, Warszawa 2011, str. 238, wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., I OSK 1478/16, wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 34/1, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto podnieść trzeba, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Przy czym sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2521/13, CBOSA). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, należy mieć jednakże przede wszystkim na uwadze cel wprowadzenia obu tych instytucji w odniesieniu do podstawowego zadania sądownictwa administracyjnego jakim jest ochrona praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie. W orzecznictwie wskazuje się, że niezależnie jak formalnie określono przedmiot skargi, sąd ocenia czy w danej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu, czy przewlekłości postępowania, przy czym w postępowaniu może zaistnieć zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., II OSK 3141/14, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., I FSK 2058/16, CBOSA). Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie wystąpił stan bezczynności organu. Należy bowiem wskazać, że PINB decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zagospodarowania działki nr [...], stanowiącej własność A. Z. i G. Z. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez skarżącego, WINB decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. 8 października 2018 r. akta sprawy wpłynęły do organu. PINB pierwsze czynności dokonał dopiero 21 stycznia 2019 r. , po stwierdzeniu 3 stycznia 2019 r. przez WINB bezczynności ww. organu i wyznaczeniu dodatkowego 30 dniowego terminu do załatwienia sprawy, licząc od dnia otrzymania postanowienia, co nastąpiło 7 stycznia 2019 r. Jednocześnie należy zauważyć, że stan bezczynności organu ustał. Wprawdzie organ I instancji nie załatwił sprawy ponownie ją rozpoznając w terminie wyznaczonym przez WINB na podstawie art. 37 § 6 pkt 2a k.p.a., jednakże zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę (pismem z dnia [...] stycznia 2019 r.) o niezałatwieniu sprawy w terminie, podając przyczyny zwłoki (jakimi były bardzo duża liczba spraw rozpatrywanych przez inspektorat i konieczność zebrania uzupełniającego materiału dowodowego) oraz wskazując nowy termin załatwienia sprawy, tj. 15 marzec 2019 r. Jak już wyżej wskazano w ramach jednego postępowania może dojść zarówno do bezczynności organu jak też przewlekłego prowadzenia postępowania, np. w sytuacji, gdy okresy bezczynność organu przeplatają się z okresami aktywności organu, która to aktywność jest niesprawna i nieskuteczna i powoduje upływ terminów do załatwienia sprawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 października 2018 r., II SAB/Po 94/18, CBOSA). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., II OSK 549/13, CBOSA). W ocenie Sądu ze stanu faktycznego wynika, iż postępowania nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że organ pierwsze czynności podjął dopiero po 14 dniach od otrzymania postanowienia WINB z dnia [...] stycznia 2019 r. I tak: - 21 stycznia 2019 r. PINB zwrócił się do prezydenta Miasta o przekazanie do wglądu akt sprawy dotyczących postępowania, w którym wydana została decyzja Prezydenta Miasta nr [...] z [...] września 2004 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca P sp. z o.o. pozwolenia na budowę, - 21 stycznia 2019 r. wezwał M. G. na przesłuchanie w charakterze świadka na dzień 19 lutego 2019 r., - dopiero 4 marca 2019 r., a zatem 13 dni po przesłuchaniu ww. świadka w związku z jego zeznaniami, organ I instancji zwrócił się do P sp. z o.o. o udzielenie informacji. Zdaniem Sądu wskazane okoliczności świadczą o tym, że organ prowadził postępowanie opieszale, niesprawnie, nieefektywnie, wykonując czynności w znacznych odstępach czasu, które w konsekwencji prowadziły do nieracjonalnego przedłużenia postępowania. Podejmowane bowiem przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. W konsekwencji zdaniem Sądu w okresach, w których organ mimo, iż podejmował czynności procesowe można przypisać mu przewlekłe prowadzenie postępowania. PINB nie dochował bowiem należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomiczność podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Zważyć trzeba, że prowadzona przez organ I instancji sprawa nie należy do spraw o wyjątkowo skomplikowanym stanie faktycznym czy prawnym. Dlatego powinna zostać załatwiona w terminie krótszym. W orzecznictwie przyjmuje się, że wskazanie przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy, podlegają ocenie sądu administracyjnego. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może w każdym przypadku oznaczać dla organu zwolnienia z zarzutu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2018 r., IV SAB/Po 78/17, CBOSA). Dodać należy, że przewlekłość postępowania nie ustała po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania. W związku z tym Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącego z [...] października 2016 r. w przedmiocie legalności zagospodarowania działki w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku z aktami sprawy (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd miał na uwadze, że dla stwierdzenia stanu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe leżące po stronie organu. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą jednostki. Przyczyny te mogą mieć natomiast znaczenie przy ocenie intensywności naruszenia prawa – naruszenia rażącego. Sąd uznał jednak, że bezczynność i przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Trudno również uznać, aby działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Z tych samych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.). ----------------------- # 2