II SAB/Go 80/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej do załatwienia wniosku skarżącej A.W. z dnia [...] r., II. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej na rzecz skarżącej A.W. kwotę 177 (sto siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A.W. wystąpiła 20 lutego 2018 r. - za pośrednictwem poczty mailowej - do Szkoły Podstawowej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie czy w 2017 r. i 2018 r. wyżej wymieniona jednostka miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jaką kwotę została zawarta umowa oraz przekazanie kopii tej umowy, domagając się jednocześnie przesłania tych informacji na piśmie na adres [...]. Pismem z [...] czerwca 2018 r. A.W. - reprezentowana przez radcę prawną N.P. - wystąpiła ze skargą na bezczynność w zakresie udostępniania wyżej wskazanej informacji publicznej, w której domagała się : 1. zobowiązania Szkoły Podstawowej do udzielenia żądanej informacji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi; 2. orzeczenia czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenia od organu na rzecz skarżącej: - kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego; - kwoty pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz, U. z 2017 r., poz. 1369 - określanej dalej jako p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż 20 lutego 2018 r. złożyła opisany na wstępie wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia założenia skargi organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, naruszając tym samym 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 - określanej dalej jako u.d.i.p.). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej wniosła o jej oddalenie, umorzenie postępowania, stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, odstąpienie od wymierzenia podmiotowi zobowiązanemu kary grzywny, odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że od 12 lutego 2018 r. do 25 lutego 2018 r. w województwie trwały ferie zimowe. W okresie od 12 lutego 2018 r. do 16 lutego 2018 r, pani sekretarka przebywała na urlopie wypoczynkowym. Z kolei od 19 lutego 2018 r. do 23 lutego 2018 r. na urlopie wypoczynkowym przebywała dyrektor szkoły. Wskazano, że z uwagi na dużą ilość wiadomości emailowych wpływających do placówki, dotyczących: reklam, szkoleń, ofert zakupowych, zapytań od rodziców, prowadzonych zakupów przez szkołę w związku z dożywianiem dzieci, a nadto trwający okres ferii zimowych, okres urlopowy pracowników oświaty i urlop dyrektora szkoły, a także świadczenie pracy przez sekretarkę szkoły w niepełnym wymiarze czasu pracy (jedynie pół etatu), sprawiły, że wiadomość e-mail skarżącej nie została odczytana. Organ wskazał ponadto, że 10 sierpnia 2018 r. wysłał do skarżącej pismo informujące, że w 2017 oraz w 2018 roku Szkoła Podstawowa nie zawierała umów w zakresie obsługi prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku A.W. z [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie czy Szkoła Podstawowa miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jaką kwotę została zawarta umowa oraz przesłania kopii tej umowy. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa, aktualnie ponaglenia (por. wyroki NSA z 21 iipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11, z 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, z 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2603/13). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Podstawowej, jako organ jednostki organizacyjnej Gminy, realizującej zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2017 r., poz. 59 ), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Ponadto dyrektor wykonuje zadania publiczne związane z realizacją prawa każdego obywatela do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju, a nadto uprawniony jest do działania w formie władczej w stosunku do uczniów, np. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych w przedmiocie skreślenia ucznia z listy uczniów, a tym samym jest organem władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 25 kwietnia 2012 r., I OSK 248/12, wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA z 7 listopada 2017 r., II SAB/OI 64/17). Stąd też prawidłowo określonym podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej był Dyrektor Szkoły Podstawowej, a w konsekwencji był on również organem stanowiącym stronę w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a., biorącym udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Poza sporem jest również to, iż zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2606/15). Zatem żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów o obsługę prawną stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Organ wskazał, że od 12 lutego 2018 r. do 25 lutego 2018 r. w województwie lubuskim trwały ferie zimowe. W okresie od 12 lutego 2018 r. do 16 lutego 2018 r. pani sekretarka przebywała na urlopie wypoczynkowym. Z kolei od 19 lutego 2018 r. do 23 lutego 2018 r. na urlopie wypoczynkowym przebywała dyrektor szkoły. Wskazano, że z uwagi na dużą ilość wiadomości emaliowych wpływających do placówki, dotyczących: reklam, szkoleń, ofert zakupowych, zapytań od rodziców, prowadzonych zakupów przez szkołę w związku z dożywianiem dzieci, a nadto trwający okres ferii zimowych, okres urlopowy pracowników oświaty i urlop dyrektora szkoły, a także świadczenie pracy przez sekretarkę szkoły w niepełnym wymiarze czasu pracy (jedynie pół etatu), sprawiły, że wiadomość e-mail skarżącej nie została odczytana. Odnosząc się do tych kwestii należy po pierwsze odwołać się do poglądu prezentowanego w orzecznictwie NSA, który podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z 19 maja 2017 r., I OSK 2289/15), a mianowicie, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. postanowienie NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15; wyrok NSA z 16 lutego 2016 r., I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z powołanych orzeczeń wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu (w rozpoznawanej sprawie: [...]), co skarżąca wykazała, przedkładając wydruk maila z datą i godziną jego nadania, to dotarła ona do adresata. Bowiem to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek takiego skonfigurowania poczty elektronicznej, aby możliwy był odbiór każdej wiadomości e-mail kierowanej do organu w ramach oficjalnego systemu służącego do komunikacji z tym organem. Po drugie Szkoła Podstawowa jako instytucja oświatowo-wychowawcza (jednostka budżetowa Urzędu Miasta i Gminy - § 3 ust. 6 Statutu Szkoły Podstawowej ), nie przestaje funkcjonować w okresie wakacyjnym lub w okresie ferii zimowych. Dyrektor szkoły czy jego sekretarka oczywiście w okresie ferii zimowych także mają prawo do wykorzystania urlopu wypoczynkowego, jednak w okresie tym w szkole powinna być wyznaczona osoba pełniąca dyrektorski dyżur. Sąd nie miał zatem podstaw do zakwestionowania odmiennego w tym zakresie stanowiska skarżącej. W związku z tym należało uznać, iż organ po upływie terminu 14 dni, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność, która została usunięta dopiero 9 sierpnia 2018 r., kiedy to organ udzielił odpowiedzi na wniosek. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącej już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018r. (pkt I wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12). W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić i nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż natychmiast po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Nie bez znaczenia było również to, iż mamy do czynienia z małą jednostką niekorzystającą z obsługi prawnej. Nie było to zatem celowym działaniem, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego, w łącznej wysokości 177 zł, Sąd zaliczył wpis od skargi - 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.), opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 60 zł, odpowiadające 1/8 stawki minimalnej, określonej w § 14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r., poz. 295). Sąd uznał bowiem, iż w realiach rozpoznawanej sprawy zachodzą okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie normy art. 206 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd w uzasadnionych przypadkach może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Przywołany przepis dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej. Zastosowanie omawianej normy ustawowej pozostawione zostało uznaniu sądu orzekającego i swobodnej ocenie w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy. Należy przy tym wskazać, że dla wykładni art. 206 p.p.s.a. pomocne są rozważania poczynione w orzecznictwie sądowym na temat rozumienia szczególnie uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. W wyroku NSA z 25 września 2009 r., sygn. akt I FSK 643/08, LEX nr 594128 wskazano, że za przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznaje się rozpoznanie kilku jednobrzmiących skarg kasacyjnych przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika strony, charakteru rozpoznawanych spraw oraz wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe wskazania Sąd dokonując miarkowania uwzględnił, iż niniejsza skarga jest jedną z kilkunastu tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sporządzonych wg jednego szablonu. W związku z tym nakład pracy pełnomocnika, związany z prowadzeniem niniejszej sprawy należy ocenić jako minimalny, co uzasadnia zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w adekwatnej do tego wysokości, tj. 1/8 stawki minimalnej stawki.