II SAB/Go 82/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A.W. na bezczynność Dyrektora Przedszkola w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Przedszkola do załatwienia wniosku skarżącej A.W. z dnia [...] r., II. stwierdza, że Dyrektor Przedszkola dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Dyrektora Przedszkola na rzecz skarżącej A.W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 19 lutego 2018 r. A.W. złożyła za pośrednictwem poczty mailowej do Przedszkola wniosek o udostępnienie informacji publicznej, przez wskazanie czy w 2017 r. i 2018 r. jednostka ta miała obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jakie kwoty zostały zawarte umowy oraz o przekazanie kopii tych umów, domagając się jednocześnie przesłania tych informacji na piśmie na adres: A.W., ul. [...]. Dnia 6 sierpnia 2018 r. do Przedszkola wpłynęła skarga A.W. na bezczynność w zakresie udostępniania wyżej wskazanej informacji publicznej, w której domagała się: 1) zobowiązania Przedszkola do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, 2) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, 4) na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w dniu 19 lutego 2018 r. złożyła do organu opisany na wstępie wniosek o udostępnienie informacji publicznej i do dnia założenia skargi organ ani nie udostępnił tej informacji, ani też nie wydał decyzji odmownej, naruszając tym samym 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Przedszkola, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz o niezasądzanie od organu na rzecz skarżącej kwoty pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu odpowiedzi w pierwszej kolejności wyjaśniła, iż skarga powinna zostać odrzucona, gdyż to nie Przedszkolu przysługuje legitymacja procesowa, lecz w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. Dyrektorowi tej placówki. Tym samym strona wskazana przez skarżącą, posiadając zdolność do występowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie posiada legitymacji procesowej biernej do występowania w tym konkretnym postępowaniu. Niezależnie od tego, z ostrożności procesowej, wskazała, iż organ dopiero na skutek skargi powziął wiedzę, że skarżąca zwróciła się drogą mailową o udostępnienie informacji publicznej. Po otrzymaniu skargi w dniu 6 sierpnia 2018 r. informacja ta została niezwłocznie udzielona pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. Udzielenie odpowiedzi w sierpniu nie było spowodowane brakiem dobrej woli, a brakiem wiedzy, że takie żądanie zostało wystosowane. Tym samym organ nie działał w sposób uporczywy i ewentualna bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zauważyła, iż w sytuacji braku otrzymania odpowiedzi na wniosek, skarżąca mogła monitować telefonicznie, jak również złożyć go za zwrotnym potwierdzeniem odbioru lub złożyć ponaglenie do organu wyższej instancji. Dodatkowo podniosła, iż pod wskazanym we wniosku adresem zwrotnym mieści się Kancelaria L specjalizująca się w pozyskiwaniu i dochodzeniu odszkodowań. Sensem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zaś umożliwienie pozyskiwania przez obywatela informacji publicznych, a nie tworzenie bazy roszczeń finansowych dla wyspecjalizowanych podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ( art. 149 § 2 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku A.W. z dnia [...] lutego 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie czy Przedszkole miało obsługę prawną, w jakim trybie obsługa prawna została wyłoniona i na jaką kwotę zostały zawarte umowy oraz przesłania kopii tych umów. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej jako u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyroki NSA z dnia 21 lipca 2011 r., I OSK 678/11, z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, z dnia 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2603/13). Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji, przy czym, stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p., podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.). Nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Przedszkola, jako organ jednostki organizacyjnej Gminy, realizującej zadania własne gminy w zakresie edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.), na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 996), stanowi podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznych stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Dlatego też Sąd oznaczył w wyroku jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej Dyrektora Przedszkola, a nie samo przedszkole. Poza sporem jest również to, iż zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego. Dotyczy to umów o świadczenie usług prawnych, ponieważ są finansowane ze środków publicznych (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 2606/15). Zatem żądane przez skarżącą informacje dotyczące umów o obsługę prawną stanowiły informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, tak jak w niniejszej sprawie, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. W kontrolowanej sprawie organ podniósł, iż o wniosku z dnia [...] lutego 2018 r. dowiedział się dopiero na skutek wniesionej skargi, która wpłynęła 6 sierpnia 2018 r., a odpowiedzi udzielił w dniu 7 sierpnia 2018 r. W związku z powyższym wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd co do tego, że do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu - aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (por. np. postanowienia NSA z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15). Skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (por. postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). Ryzyko nieodebrania, czy też nie odczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres elektroniczny organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/14). Z powyższego wynika, że skarżąca miała prawo złożyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej i z takiej drogi skorzystała przesyłając wniosek na adres elektroniczny organu, a organ po upływie 14 dni od dnia złożenia wniosku popadł w bezczynność, która została usunięta dopiero w dniu 7 sierpnia 2018 r., kiedy to udzielono odpowiedzi na wniosek. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu – w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. – organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec udzielenia odpowiedzi zgodnej z treścią wniosku skarżącej już po wniesieniu skargi, odpadła przesłanka wydania przez Sąd orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2018 r. (pkt I wyroku). Udostępnienie informacji publicznej po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12). W związku z powyższym Sąd – na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. – ustalił, iż organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż zaraz po złożeniu skargi organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Nie było to zatem celowym działaniem, nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., w tym przyznania żądanej przez stronę sumy pieniężnej. Ponadto należy zauważyć, iż powyższe środki mają charakter fakultatywny, a wobec postawy organu, który udostępnił informację publiczną zastosowanie wobec organu dolegliwości pieniężnej nie jest uzasadnione. Z tych względów Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę w pozostałym zakresie (pkt III wyroku). O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożył się wpis sądowy od skargi. Sąd odstąpił natomiast od obciążania przedszkola kosztami zastępstwa procesowego skarżącej mając na uwadze to, że skarga jest jedną z kilkunastu tożsamych treściowo, które wpłynęły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. sporządzonych według jednego szablonu i opartych na tym samym stanie faktycznym (mailu kierowanego w godzinach wieczornych w okresie ferii zimowych z anonimowego adresu na adres skrzynek pocztowych placówek oświatowych w małych miasteczkach i wsiach). Sytuacja takich placówek i ich społeczne zadania, do których należy przedmiotowe przedszkole uzasadniają, zdaniem Sądu, zwolnienie ich od obciążania pełnymi kosztami sprawy.