II SAB/Go 91/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S.K. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Starosty postanawia: odrzucić skargę. W dniu 15 września 2014r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy, przekazana przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, w trybie art. 54 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej jako "p.p.s.a.", skarga S.K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wraz ze skargą skarżąca złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia radcy prawnego. Postanowieniem z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Go 91/14 referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. przyznał skarżącej prawo pomocy obejmujące zwolnienie od kosztów sądowych oraz w zakresie ustanowienia radcy prawnego. Okręgowa Izba Radców Prawnych pismem z dnia [...] października 2014 r. poinformowała Sąd o wyznaczeniu dla S.K. pełnomocnika z urzędu w osobie radcy prawnego P.G.. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II, pismem z dnia 17 października 2014 r., wezwano pełnomocnika strony skarżącej do usunięcia braków formalnych skargi poprzez określenie przedmiotu skargi, tj. wskazanie skarżonej czynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Odpowiadając na wezwanie Sądu, pismem z dnia [...] października 2014 r. pełnomocnik S.K. podtrzymał stanowisko skarżącej, iż organem, którego skarga dotyczy jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Jednocześnie podał, iż zakres oczekiwań skarżącej jest wielowątkowy, nie wskazując jednoznacznie jaki jest przedmiot skargi S.K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wobec powyższego, zarządzeniem Sędziego z dnia 4 listopada 2014 r. ponownie wezwano pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia braków skargi przez dokładne sprecyzowanie jej przedmiotu zgodnie z treścią art. 46 § 1 i art. 57 w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a, w tym poprzez wskazanie, czy złożona przez S.K. skarga z dnia [...] sierpnia 2014 r., zarejestrowana pod sygn. akt II SAB/Go 91/14 dotyczy: 1) bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku strony z dnia [...] maja 2014 r. (dot. postępowania dyscyplinarnego wobec geodety M.H.) lub 2) bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie wszczęcia postępowania nadzorczego wobec Starosty w zakresie prowadzenia przez ten organ powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej, powołując się na jej bieżące stanowisko, wyjaśnił, że postępowanie w sprawie II SAB/Go 91/14 dotyczy przede wszystkim skargi na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w zakresie wszczęcia postępowania nadzorczego wobec Starosty w zakresie prowadzenia przez ten organ Powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podał również, że powinno ono dotyczyć także: niepodjęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w trybie art. 217 k.p.a. zaświadczenia o aktualnej powierzchni działek nr [...] wchodzących w skład nieruchomości gruntowej - zapisanej w księdze wieczystej [...] (powierzchnia tych trzech działek to 9,7000 ha wg stanu na dzień [...] października 2014 r.), nadto niewyznaczenia granic działki, tj. braku stosownych znaków granicznych odnośnie działki nr [...] lub też ich usunięcie oraz ciągłe naruszenie granic działki, zatarcie tych granic i zmiana stanu faktycznego. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, skargę S.K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. zakwalifikowano jako skargę na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Starosty (dot. prowadzenia przez ten organ powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany jest do zbadania, czy ww. skarga jest dopuszczalna. Zakres kontroli działalności administracji publicznej i stosowania przez wojewódzkie sądy administracyjne środków przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." określa art. 3 tej ustawy.. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 496/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z treścią art. 57 § 1 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności oraz oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy. Wskazanie przez stronę zaskarżonego aktu czy też jednoznaczne oznaczenie sprawy, której organ nie załatwił w terminie i organu, działania którego skarga dotyczy - wobec obowiązującej w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasady skargowości - jest dla sądu wiążące. Obowiązkiem skarżącego jest dokładne wskazanie przedmiotu zaskarżenia. W sytuacji, gdy pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o uzupełnienie pisma lub poprawienie w terminie siedmiodniowym pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. W przypadku, gdy pismo stanowi skargę, nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi powoduje jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie, skarżąca w korespondencji kierowanej do Sądu wskazywała na wiele zagadnień, dotyczących m.in. nieprawidłowych działań podejmowanych przez Burmistrza w sprawie rozgraniczenia zakończonego decyzją z dnia [...] września 2004 r., nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, nieprawidłowych czynności Starosty jako organu odpowiedzialnego za prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wobec tego, że podnoszone przez skarżącą zarzuty, jak i pisma formułowane były w sposób chaotyczny i mało precyzyjny, Sąd podjął czynności zmierzające do dokładnego sprecyzowania skargi z dnia [...] sierpnia 2014 r. W toku postępowania, w oparciu o korespondencję pełnomocnika skarżącej z dnia [...] października 2014 r. oraz [...] listopada 2014 r. ustalono, że przedmiotem skargi S.K. jest bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Starosty w kwestii prowadzenia przez ten organ powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy jednocześnie wyjaśnić, że pełnomocnik skarżącej w ww. pismach wskazał również na zarzuty strony związane z przeprowadzeniem postępowania rozgraniczającego oraz nieprawidłowe prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nie precyzując, w oparciu o które wnioski skarżącej, postępowanie to miałoby zostać przez organ wszczęte. Podnoszone przez stronę w tym zakresie zarzuty, powtórzone następnie przez pełnomocnika, nie zostały zatem sprecyzowane, w stopniu pozwalającym na ich prawną kwalifikację. Pismo procesowe skierowane do sądu administracyjnego powinno zawierać sprecyzowane żądanie w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga. Podkreślić należy, że w istocie nie może to być dowolne żądanie ochrony, lecz jedynie takie, któremu zgodnie z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny pozostając w granicach ustrojowej właściwości szczególnej może nadać bieg. Powyższe wiąże się z zakresem kompetencji sądu administracyjnego, wyznaczonych przepisami art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a., zgodnie z którymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności organów administracji publicznej, w tym rozpatrywanie skarg na decyzje, postanowienia, a także inne akty i czynności, podejmowane w sferze administracji publicznej przez te organy a także skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie. Jednocześnie w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy kontrolując działalność administracji publicznej w powyższym zakresie, stosować mogą jedynie środki określone w ustawie. Oznacza to, że sądy mogą podejmować jedynie takie czynności procesowe, które przewidziane zostały przepisami prawa. Oceniając zatem liczną korespondencję skarżącej oraz wyjaśnienia pełnomocnika, pod względem treściowym, należy stwierdzić, że poza wskazaniem, że dotyczy ona bezczynności Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w przedmiocie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec Starosty w kwestii prowadzenia przez ten organ powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, brak jest w tych dokumentach elementów pozwalających na odnalezienie związku żądań tam wymienionych ze wskazanym wyżej zakresem kompetencji sądu administracyjnego. Są one zarazem na tyle wielowątkowe i nieprecyzyjne, że w istocie nie sposób zorientować się w kierunku samego żądania, a nawet jego adresata. Wynika z nich jedynie szerokie spektrum oczekiwań skarżącej, począwszy od czynności podejmowanych w toku postępowania Burmistrza, przez wydane przez niego rozstrzygnięcie, aż po czynności organów różnych szczebli służby geodezyjnej i kartograficznej. Odnosząc się natomiast do oceny dopuszczalności skargi S.K. na bezczynność Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w powyższym zakresie, stwierdzić należy że jest ona niedopuszczalna, gdyż przedmiot zarzucanej organowi bezczynności nie mieści się w określonym przepisem art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. katalogu aktów i czynności podlegających sądowej kontroli. Z akt sprawy wynika, że S.K. prowadzi z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego korespondencję już od kilku lat, podnosząc wciąż na nowo te same zarzuty. Pismem z dnia [...] maja 2014r. wniosła o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego i rozliczenia odpowiedzialnych pracowników za nadużycia w związku z naruszeniem przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poprzez wprowadzenie do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nielegalnych danych. Należy w tym miejscu również wskazać, że WINGK w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 r. skierowanym do S.K. wskazał, że pismo z dnia [...] maja 2014 r. stanowi kontynuację korespondencji podjętej przez stronę pismem z dnia [...] listopada 2011 r., w którym skarżąca skierowała skargę w trybie art. 235 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Organ podkreślił również, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kontroluje działania administracji geodezyjnej i kartograficznej, w tym przypadku Starosty, co oznacza, że wnioskowane przez skarżącą przeprowadzenie postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników Starosty nie należy do kompetencji organu, a może wynikać np. z przepisów Kodeksu pracy, na mocy którego Starosta jako pracodawca ma prawo podejmować działania dyscyplinujące swoich pracowników, o ile naruszyli przepisy prawa. Należy zgodzić się z argumentacją organu w tej kwestii, albowiem ewentualna bezczynność przy rozpatrywaniu wniosku S.K. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników Starostwa nie mieściłaby się w zakresie spraw wyznaczonych przez art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Do spraw związanych ze stosunkiem pracy i ewentualną odpowiedzialnością dyscyplinarną pracowników urzędów obsługujących organy administracji publicznej stosuje się przepisy, które mają głównie charakter aktów kierownictwa wewnętrznego (obowiązują podmioty pozostające ze sobą w stosunku pracy czy też w relacji podległości organizacyjnej) i nie są skierowane do obywateli pozostających poza strukturą administracji publicznej. Sprawy dotyczące zakresu podległości służbowej i reguł wykonywania obowiązków pracowniczych nie są przy tym załatwiane na podstawie przepisów procedury administracyjnej (zob. art. 3 § 3 pkt 2 k.p.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, ewentualna czynność wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec pracowników nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a więc również bezczynność organu w tym zakresie (niewszczęcie postępowania czy też nierozpatrzenie wniosku osoby niezatrudnionej w danym urzędzie) nie może być przedmiotem merytorycznego rozpoznania w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Innymi słowy, zarzutem bezczynności można objąć nierozpatrzenie podania (wniosku, odwołania itp.), jeśli dane pismo zostało wniesione w sprawie, która może zakończyć się wydaniem któregokolwiek z aktów opisanych w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Natomiast relacje pracodawca-pracownik pozostają poza kognicją sądu administracyjnego. W myśl art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. W postępowaniu skargowym uregulowanym we wskazanym rozdziale nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, w konsekwencji nie kończy się ono wydaniem decyzji administracyjnej. Postępowanie to służy jedynie usprawnieniu działania administracji, eliminowaniu z niej zjawisk, takich jak nadmierna przewlekłość postępowania czy biurokratyzm. Stanowi zatem odrębny rodzaj postępowania, które zostaje uruchamiane, gdy skarga nie daje podstaw do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ogólnego lub szczególnego, a także nie może stanowić podstawy wniesienia powództwa lub wniosku czy skargi zmierzających do wszczęcia postępowania sądowego. Podlega ona załatwieniu w formie czynności materialno – technicznej zgodnie z art. 239 k.p.a., która nie jest decyzją ani postanowieniem, a więc aktami wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a także indywidualną interpretacją podatkową ( art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.). Nie należy również do kategorii określonej w pkt 4 p.p.s.a., które to akty lub czynności muszą spełniać następujące przesłanki: nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, muszą mieć charakter publicznoprawny, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 29-30). Z tych względów w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, że tryb "ogólnoskargowy" z art. 221-240 k.p.a. jest samodzielnym, jednoinstancyjnym postępowaniem o charakterze uproszczonym, które kończy się czynnością materialno-techniczną (zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi). Skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, nie dającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego lub postępowania sądowoadministracyjnego. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1064/09; postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2009 r., sygn. akt l OSK 802/09, postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt l OSK 803/09; postanowienie NSA z 7 lipca 2009 r., sygn. akt l OSK 827/09 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Ponieważ zaś rozstrzygnięcie wydane w ramach tego postępowania nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a contrario art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kognicji sądu nie będzie podlegać także bezczynność w tym zakresie. Reasumując poczynione rozważania Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.