II SAB/Go 91/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski(spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2025 r. sprawy ze skargi [...] w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. W dniu [...] maja 2025 r. Stowarzyszenie [...] wniosło za pośrednictwem poczty elektronicznej do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie kopii dokumentów dotyczących przelewów za najem za okres od października 2024 r. do kwietnia 2025 r., odnoszących się do [...]. W szczególności strona wniosła o udostępnienie kopii przelewów bankowych (np. potwierdzeń przelewów, wyciągów, zestawień), z których wynika wysokość należności za najem, nazwa najemcy oraz tytuł przelewu (np. "czynsz za lokal"). Stowarzyszenie wskazało, że preferowaną formą udostępnienia powyższych informacji będzie forma elektroniczna na wskazany w piśmie adres mailowy. Z akt sprawy wynika, że: 1. Stowarzyszenie w krótkich odstępach czasu złożyło cztery wnioski o udostępnienie informacji publiczne, a mianowicie kolejno w dniach [...] i [...] maja 2025 r. 2. W dniu [...] czerwca 2025 r. organ w jednym piśmie - odnoszącym do powyższych wniosków - wezwał [...], powołując się na przetworzony charakter żądanej informacji publicznej, do wykazania w terminie 7 dni szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie pozyskania wnioskowanych informacji publicznych. Jednocześnie organ wezwał do podania danych adresowych strony postępowania dla celów dokonania skutecznego doręczenia w przypadku konieczności wydania decyzji. 3. W odpowiedzi na wspomniane wezwanie Stowarzyszenie w dniu [...] czerwca 2025 r. przesłało maila wyrażające kategoryczny sprzeciw wobec przyjętej przez organ kwalifikacji czterech uprzednio złożonych wniosków, domagając się niezwłocznego ich rozpoznania, jednocześnie podając adres dla doręczeń oraz składając kolejny wniosek o udostępnienie informacji publicznej. 4. Następnie organ dnia [...] czerwca 2025 r. jednym pismem wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków formalnych wniosków o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2025 r. oraz z dnia [...] czerwca 2025 r. w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia ich bez rozpoznania przez przekazanie wniosków w formie papierowej podpisanych własnoręcznie lub elektronicznej, opatrzonych podpisem elektronicznym, zaufanym albo podpisem osobistym, a także złożenie oryginałów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem odpisów: regulaminu Stowarzyszenia, dokumentu potwierdzającego wpisanie Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, aktualną uchwałę dotyczącą składu zarządu, jak i wybrania danych osób na członków zarządu Stowarzyszenia, dokumentu określającego umocowanie do reprezentowania strony wykazującego, iż osoba podpisująca wniosek była do tego uprawniona w chwili dokonywania czynności. Jednocześnie organ ponownie wskazał, że informacje żądane w powyższych wnioskach traktuje jako informacje publiczne przetworzone, wzywając do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie pozyskania wnioskowanych informacji publicznych. Powyższe wezwanie zostało odebrane w dniu [...] czerwca 2025 r. 5. W dniu [...] czerwca 2025 r. osoba reprezentująca Stowarzyszenie przesłała za pośrednictwem skrzynki do e-doręczeń podpisane elektronicznie podpisem zaufanym wnioski o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja oraz [...] czerwca 2025 r., skan zawiadomienia o dokonaniu wpisu Stowarzyszenia do ewidencji stowarzyszeń zwykłych, protokół z zebrania Stowarzyszenia zwykłego wraz z listą obecności w dniu [...] lutego 2025 r. podpisany elektronicznie podpisem zaufanym, skan regulaminu Stowarzyszenia, uchwałę zarządu Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2025 r. podpisaną elektronicznie podpisem zaufanym, skan upoważnienia z dnia [...] września 2024 r., oświadczając w piśmie przewodnim, że wszystkie załączone dokumenty są zgodne z oryginałem. 6. W związku z powyższym organ w dniu [...] lipca 2025 r. wysłał na adres korespondencyjny Stowarzyszenia zawiadomienie, że działając na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.; dalej jako k.p.a.) informuje, że do dnia 25 czerwca 2025 r - w związku z uprzednim przesłanym wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosków z dnia [...]maja 2025 r. oraz [...] czerwca 2025 r. - braki te nie zostały uzupełnione w wymagany sposób (dokument potwierdzający umocowanie do działania w imieniu Stowarzyszenia). Zatem w ocenie organu zobowiązanie do złożenia oryginałów lub poświadczenia za godność z oryginałem nie zostało wykonane. Wobec tego wnioski te zostały pozostawione bez rozpoznania. Pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. [...]wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie wniosku z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienia informacji publicznej, opisanego na wstępie, zarzucając naruszenie: 1) art. 19 ust 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych (dalej jako: MPPOIP) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji; 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek; 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżące Stowarzyszenie wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia wyroku, wymierzenie organowi grzywny za rażące naruszenie prawa polegające na bezczynności w rozumieniu art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem skarżącego termin z art. 13 ust. 1 u.d.i.p na udostępnienie żądanej informacji przez organ upłynął bezskutecznie w dniu 6 czerwca 2025 r. W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie w całości, przedstawiając opisany powyżej przebieg postępowania odnośnie wniosków z dnia [...] maja 2025 r. oraz z dnia [...] czerwca 2025 r. oraz stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w decyzjach uchylających decyzje organu w odniesieniu do wcześniejszych wniosków skarżącego Stowarzyszenie co do konieczności spełnienia warunków formalnych wniosku o udostępnienia informacji w przypadku, gdy dochodzi do wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia takiego wniosku. Ponadto organ powołując się na wyroki sądów administracyjnych i doktrynę oraz stan faktyczny sprawy wskazał, że Stowarzyszenie nadużywa prawa podmiotowego w zakresie dostępu do informacji publicznej, który jego zdaniem wykroczył poza ramy dopuszczalnej aktywności obywatelskiej i stanowi celową i konsekwentną kampanię destabilizacji pracy organu. Zachowania Stowarzyszenie cechują się bowiem systematycznością oraz powtarzalnością, obejmują ponad setkę wniosków, o podobnej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana przez tut. Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a. Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Burmistrza [...] w zakresie rozpoznania opisanego na wstępie wniosku skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] maja 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Niesporne w kontrolowanej sprawie było, że Burmistrz [...] jako organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje - jako odnoszące się do majątku jednostki samorządu terytorialnego - stanowią informacje publiczna w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli w tym terminie informacja publiczna nie może być udostępniona, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W kontrolowanej sprawie termin ten biegł od dnia wpływu wniosku do organu (tj. 23 maja 2025 r. ) i upływał w dniu [...] czerwca 2025 r. Wprawdzie treść art. 13 u.d.i.p. w zakresie terminów odnosi się wprost nie tyle do terminu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ile do terminu udostępnienia takiej informacji w następstwie wniosku, zasadne jest jednak posłużenie się wykładnią funkcjonalną, pełniącą funkcje gwarancyjne. Stąd przyjmuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie, że termin czternastodniowy określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. dotyczy również obowiązku poinformowania skarżącego o tym, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony i że w związku z tym faktem, w zakreślonym przez organ terminie, powinien on wykazać szczególnie istotny interes publiczny w jej uzyskaniu (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), U.d.i.p. Komentarz, LEX/el. 2025, t. 1.3 do art. 13, wyrok WSA w Krakowie z 6 maja 2021 r., II SAB/Kr 37/21, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 marca 2021 r., II SAB/Rz 7/21). Organ uznając, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, pismem z dnia [...] czerwca 2025 r. poinformował o tym i wezwał skarżące Stowarzyszenie - zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - do wykazania w terminie 7 dni szczególnej istotności dla interesu publicznego w zakresie pozyskania wnioskowanych informacji publicznych. Oznacza to, iż organ podjął czynności w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i nie można mu zarzucić na tym etapie bezczynności. Następnie organ uznając, że skarżące Stowarzyszenie nie wykazało tego interesu publicznego przystąpił do procedowania w stosunku do wniosku w trybie przepisów k.p.a., wzywając skarżące Stowarzyszenie do usunięcia braków formalnych wniosku. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy albo podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15, wyrok NSA z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09). Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Podjęcie zaś decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko to ugruntowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA: z 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; z 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; z 27 września 2017 r., I OSK 7/17; z 12 października 2017 r., I OSK 430/17; z 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16, z 11 kwietnia 2019 r., I OSK 1238/17). Tożsamy pogląd wyrażany jest również w piśmiennictwie, w którym podkreśla się dodatkowo, że artykuł 13 u.d.i.p. nie ma, zastosowania w przypadku wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż wieńczy ona postępowanie administracyjne o charakterze jurysdykcyjnym, do którego zastosowanie mają terminy załatwiania spraw określone w art. 35 k.p.a. U.d.i.p. nie zawiera bowiem przepisów szczególnych określających inne niż kodeksowe terminy w stosunku do decyzji odmawiających udzielenia informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej (por. A. Piskorz-Ryń (red.), M. Sakowska-Baryła (red.), op.cit., t. 13 do art. 16, t. 1.5 do art. 13). Mając na uwadze powyższe należy zauważyć, że uprawnione było zatem podjęcie przez organ opisanych powyżej czynności usunięcia braków formalnych w związku z potencjalną możliwością wydania decyzji odmownej, ze względu na przetworzony charakter informacji publicznej. Przy czym sąd administracyjny w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest uprawniony do oceny prawidłowości kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., gdyż kwestia charakteru prawnego żądanej informacji może być przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na decyzję wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., tj. na decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej z powodu niewykazania, że udzielenie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (por. wyroki NSA z 9 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 4287/21 i III OSK 4068/21). Ponadto czynności te zostały podjęte niezwłoczne, a mianowicie w ciągu 8 dni od dnia upływu terminu do wykazania interesu publicznego. Skarżące Stowarzyszenie odpowiedziało na powyższe wezwanie do usunięcie braków formalnych w dniu [...] czerwca 2025 r. Wobec tego należało uznać, iż na dzień złożenia skargi ([...] czerwca 2025 r. ) nie upłynął ani miesięczny termin do rozpoznania sprawy wynikający z art. 35 § 3 k.p.a., ani nawet termin określony w art. 35 § 2 k.p.a., a w konsekwencji nie można przypisać organowi, że dopuścił się bezczynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że skarga na bezczynność podlega oddaleniu w razie stwierdzenia, że organ nie pozostawał w stanie bezczynności w momencie wniesienia jej do sądu (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, P.p.s.a.. Komentarz, C.H. Beck, wyd. 5, 2017 r., t. II.1. do art. 149, uwaga II.1; B. Dauter, A. Kabat A., M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, wyd. VI, teza 2 in fine do art. 149; wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 853/17, uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08 oraz z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19). Wobec powyższego poza oceną pozostawała w niniejszej sprawie kwestia zasadności zawiadomienia z dnia [...] lipca 2025 r. o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia. Oddalenie skargi w niniejszej sprawie nie stanowi jednak przeszkody do złożenia nowej skargi na bezczynność, w ramach której będzie dopuszczalna ocena tego zawiadomienia. Mając powyższe na uwadze Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę.