I SA/Ke 188/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Asesor WSA Andrzej Mącznik (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce- Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 17 maja 2022 r. nr XLV/310/22 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy Miedziana Góra (dalej: "organ") podjęła 17 maja 2022 r. uchwałę nr XLV/310/22 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra. Uchwała ta została uchylona uchwałą nr LVIII/398/23 Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 2 marca 2023 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, Prokurator Rejonowy Kielce – Zachód w Kielcach (dalej: "prokurator", "skarżący") zaskarżył uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 17 maja 2022 r. nr XLV/310/22 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra (dalej: "regulamin"), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj.: art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nieuwzględnienie w treści regulaminu szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, a także zamieszczenie w postanowieniach § 1 ust. 2, § 2 ust 2, § 2 ust 10 gdzie określono sposób kompostowania bioodpadów, § 4 ust. 2 w zakresie zwrotu "nie stwarza zagrożenia dla środowiska", § 6 ust. 2, § 8 ust. 1-2 i 4, § 12 ust. 2 pkt. 1 regulaminu, przepisów regulujących sprawy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wykraczających poza upoważnienie ustawowe rady w tym zakresie, art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie w zapisach § 1 ust. 2 konstytucyjnego systemu hierarchii źródeł prawa, wskazując na prymat zapisów aktu prawa miejscowego, jakim jest regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miedziana Góra nad przepisami powszechnie obowiązującymi. Uzasadniając skargę, prokurator wskazał, że w przywołanym przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawodawca użył sformułowania "Regulamin określa szczegółowe zasady". Taka konstrukcja wskazuje jednoznacznie na konieczność zamieszczenia w treści uchwalonego przez organ gminy regulaminu zapisów dotyczących wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Brak w regulaminie wszystkich przewidzianych art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jego obligatoryjnych elementów oznacza, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia, co jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji prowadzić musi do jego wyeliminowania z porządku prawnego w całości, ze skutkiem ex tunc. Ponadto w § 1 ust. 2 zaskarżonego regulaminu zawarto zapis, że w sprawach nieobjętych w przedmiotowym regulaminie, mają zastosowanie przepisy prawa powszechnego, w tym ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy o odpadach i ustawy Prawo ochrony środowiska. Zapis takiej treści narusza, zdaniem prokuratora, art. 87 Konstytucji. Uchwała zastrzega, że w pierwszym rzędzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w nim nieuregulowanych - ustawa. Tym samym przyznano pierwszeństwo przepisom regulaminu przed ustawą, co stanowi, w ocenie skarżącego, istotne naruszenie prawa. Z kolei w § 2 ust. 2 regulaminu na właścicieli nieruchomości niezamieszkałych oraz zamieszkałych, na których odpady powstają w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej nałożono obowiązek wyposażenia tych nieruchomości w urządzenia (pojemniki, worki) do gromadzenia odpadów. Prokurator podkreślił, że regulacja zawarta w art. 4 ustawy o utrzymaniu i porządku w gminach w ogóle nie przewiduje możliwości, aby rada gminy w regulaminie utrzymania czystości i porządku nakładała takie obowiązki na właścicieli nieruchomości. Natomiast zgodnie z przepisem zawartym w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez, między innymi, wyposażenie nieruchomości w pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych. W ocenie skarżącego poprzez taki zapis regulaminu, organ próbował powtórzyć zapisy regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o trzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 2 ust 10 regulaminu określono sposób kompostowania bioodpadów. Tymczasem zgodnie z art. 4 ust. 2a pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi. Wprowadzenie regulacji dotyczącej sposobu kompostowania "na terenie własnej nieruchomości" nie wynika z ww. ustawy , a nadto zbytnio ingeruje w prawo własności. W § 4 ust. 2 regulaminu użyto niedookreślonego zwrotu "nie stwarza zagrożenia dla środowiska". Skarżący zauważył, że zadaniem organu gminy, przy uchwaleniu regulaminu utrzymania czystości na terenie gminy, jest określenie konkretnych wymagań w zakresach, o których stanowi art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Unormowanie tych wymagań poprzez użycie zwrotów niejednoznacznych, bo rodzących możliwość różnej ich interpretacji, nie stanowi o prawidłowym wypełnieniu delegacji ustawowej. Wyjaśniając zarzut wobec § 6 ust. 2 regulaminu, prokurator wskazał, że rada gminy może określić wymagania w zakresie utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków (art. 4 ust. 2 pkt 2 a) i b) ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nakłada na właścicieli nieruchomości tylko obowiązek utrzymania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, natomiast rada gminy może określić szczegółowe wymagania odnośnie sposobu wykonania tego obowiązku. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy możliwości określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, a nie wszystkich rodzajów odpadów. Tymczasem § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwały dotyczy utrzymywania w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym ogólnie pojemników, nie zaś tylko pojemników przeznaczonych na odpady komunalne. Dodał, że w § 8 ust. 1-2 i 4 regulaminu, Rada Gminy Miedziana Góra wprost posługuje się sformułowaniem "odbiór." Wskazał, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ww. ustawy. Należy przyjąć, za orzecznictwem sądów administracyjnych, że stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 tej ustawy ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. W § 12 ust. 2 pkt. 1 regulaminu wskazano natomiast, że utrzymujący zwierzęta gospodarskie jest zobowiązany do prowadzenia chowu lub hodowli, w taki sposób, aby ta działalność nie powodowała zanieczyszczeń otoczenia i nie zagrażała środowisku. W ocenie skarżącego obowiązek sformułowany przez prawodawcę gminnego jest zbyt ogólny, aby można było uznać, że odpowiada delegacji ustawowej nakładającej na organ stanowiący "wymagania utrzymania zwierząt gospodarczych". Zapis ten nie spełnia wymogu jasności i precyzyjności W odpowiedzi na skargę, reprezentowana przez Wójta Gminy Miedziana Góra, Rada Gminy Miedziana Góra wniosła o uwzględnienie skargi z uwagi na jej zasadność. Wójt nadmienił również, iż przedłoży radzie gminy projekt zmienionej uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w którym wprowadzi wszystkie niezbędne zmiany uwzględniające zarzuty skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z treścią art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., na zasadzie określonej w art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Ponieważ ocena legalności dotyczy uchwały uchylonej kolejną uchwałą organu stanowiącego gminy, należało w pierwszej kolejności rozważyć dopuszczalność oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że zmiana, czy też uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny może stwierdzić nieważność uchwały, oceniając legalność aktu prawa miejscowego od samego początku jej uchwalenia. Zróżnicowanie skutków instytucji stwierdzenia nieważności uchwały od uchylenia uchwały ma w tym względzie znaczenie. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny powoduje bowiem, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. W wyroku z 1 września 2010 r. (sygn. akt I OSK 368/10; dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Skoro zmiana zaskarżonej uchwały nie jest przeszkodą do oceny jej legalności, sąd tego dokonał, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dniu jej podjęcia. Zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 888; ze zm.; dalej: "ustawa") regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. A art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że regulamin jest aktem prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, to zgodnie z art. 87 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, źródło prawa powszechnie obowiązującego. To akt, który stanowi podustawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony. Ponadto "samorządowy" akt prawa miejscowego musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe do jego wydania (szczegółowe lub generalne); adresatem kompetencji prawotwórczych są wspólnoty samorządowe; autorem aktu prawa miejscowego może być, co do zasady, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego; warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego stosowne ogłoszenie (w wojewódzkim dzienniku urzędowym i poprzez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie lub w środkach masowego przekazu); jest wydawany zasadniczo w formie uchwały; podlega kontroli sprawowanej przez organy nadzoru i sądy administracyjne. Art. 4 ust. 2 ustawy stanowi szczegółowe upoważnienie ustawowe, którego istota polega na formalnej i materialnej więzi aktu prawa miejscowego z ustawą (szerzej D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 32-34, s.138-139). Wymienione w tym przepisie elementy regulaminu mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin, rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych zagadnień. Określając zakres tych zagadnień, ustawodawca posłużył się bowiem sformułowaniem "regulamin określa" (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z 15 stycznia 2020 r., II SA/Gd 407/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 30 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 293/20; dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Świadczy to o koniecznej treści, jaka musi się znaleźć w uchwalonym akcie prawa miejscowego, a brak w tym zakresie oznacza istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wydanego na tej podstawie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 maja 2022 r., III OSK 1115/21; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z 2 lutego 2021 r., IV SA/Wa 2371/20; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z 14 listopada 2019 r., I SA/Op 345/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w prawomocnym wyroku z 18 grudnia 2019 r., I SA/Op 396/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w prawomocnym wyroku z 13 września 2017 r., II SA/Ke 483/17; dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach zarzucił m.in., że uchwała, wbrew treści art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie zawiera unormowania w zakresie wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, czego obligatoryjnie wymaga przepis ustawowy. Analiza treści zaskarżonej uchwały oraz stanowisko organu to potwierdzają. W związku z tym należy się zgodzić z dokonaną przez prokuratora oceną prawną w tym zakresie. Niewyczerpanie delegacji ustawowej stanowi bowiem istotne naruszenie prawa i musi doprowadzić do wyeliminowania uchwały z porządku prawnego w całości, bez względu na to, czy w pozostałym zakresie jest ona zgodna z prawem. Ocena zarzutów skutkująca najdalej idącą konsekwencją prawną -stwierdzeniem nieważności uchwały w całości, zdaniem sądu orzekającego w sprawie, czyni zbędnym dokonywanie rozważań nad pozostałymi, wymienionymi w skardze, naruszeniami prawa w zaskarżonej uchwale. Wobec istotnego naruszenia prawa (art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy) przez Radę Gminy Miedziana Góra, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zobowiązany był do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.