I SA/Ke 61/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. stwierdza nieważność § 18 ust 6 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. 1. Rada Miasta (dalej: "Rada") w dniu [...] podjęła [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. (dalej: "uchwała"). 1.1 Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328 ze zm.), dalej: "ustawa". 1.2 Rada uchwaliła, co następuje: § 1. "Uchwala się Regulamin zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P., stanowiący załącznik Nr 1 do niniejszej uchwały. § 2. Wykonanie uchwały powierza: się Burmistrzowi Miasta i Gminy P.. § 3. Traci moc uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie uchwalenia regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego doprowadzania ścieków. § 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dziennik i Urzędowym Województwa Ś.." W załączniku Nr 1 pn. "REGULAMIN ZBIOROWEGO DOSTARCZANIA WODY I ZBIOROWEGO ODPROWADZANIA ŚCIEKÓW NA OBSZARZE GMINY [...]",(dalej: "regulamin") organ w § 18 pkt 6 określił, że: "wysokość opłat za (włączenie, próby ciśnieniowe, próby szczelności, odbiór techniczny) przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego określona jest Uchwałą Zarządu Spółki". 2. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w [...] wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wskazał, że zaskarża uchwałę w części dotyczącej zapisu § 18 pkt 6 regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej zapisu § 18 pkt 6 załącznika do uchwały. Zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego w postaci: - art. 19 ust. 5 pkt 4 ustawy poprzez wprowadzenie w § 18 pkt 6 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej uchwały zapisu wprowadzającego odpłatności za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej mimo braku podstawy prawnej wydania aktu prawa miejscowego określającego taką odpłatność, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała istotnie narusza prawo. 2.1 W uzasadnieniu skarżący wskazał, że z zapisu § 18 ust.6 regulaminu wynika, że przepis ten wprowadza opłaty za przyłącze wodociągowe i kanalizacyjne. Wysokość opłat za (włączenie, próby ciśnieniowe, próby szczelności, odbiór techniczny) przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego określona jest uchwałą zarządu Spółki - Wodociągi [...] Sp. z o.o. w P.. 2.2 Z treści przepisu art. 19 ust.5 pkt 4 ustawy wynikają ogólne warunki przyłączenia do sieci. Przepis nie zawiera żadnego upoważnienia do wprowadzenia w treści Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jakiejkolwiek odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci. Przez warunki przyłączenia do sieci można rozumieć np. kolejność przyłączania do sieci poszczególnych odbiorców, czy też przybliżony termin, w którym owo przyłączenie ma nastąpić. Powołując się na orzecznictwo skarżący podkreślił, że warunki przyłączenia do sieci określone w regulaminie nie mogą być interpretowane dowolnie, w szczególności w sposób rozszerzający obowiązki odbiorców wody. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalany przez radę gmin nie może przewidywać żadnych opłat dla odbiorców związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowej lub sieci kanalizacyjnej. 2.3 Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna, odnośnie rady gminy, jako organu jednostki samorządu terytorialnego, znajduje swoje odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego radzie gminy przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, na podstawie upoważnień ustawowych. Skarżący przytoczył treść art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy wskazując, że wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. 2.4 Końcowo podniósł, że fakt uchylenia uchwały - uchwałą NR [...] Rady Miasta z [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. nie stanowi przeszkody dla wniesienia niniejszej skargi. 2.5 W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie § 18 ust. 6 regulaminu nie narusza prawa. Zapis informuje kto i w jakiej formie ustala opłatę za wskazane czynności. 3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: 3.1 Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 roku poz. 594 ze zm., w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały, dalej powoływana jako "u.s.g."), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 27 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 452/17, Lex nr 2312916 oraz przywołane tam wyroki i pozycje z doktryny: wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813; Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). 3.2 Skarga Prokuratora Rejonowego w [...] zasługuje na uwzględnienie, albowiem - w zaskarżonej części - [...] Rady Miasta z dnia [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu zbiorowego dostarczania wody i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy P. istotnie narusza prawo. Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zatem dyspozycja art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stała na przeszkodzie, by sąd stwierdził nieważność tej uchwały w części. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. W myśl art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach - niż wymienione w art. 18 ust. 2 u.s.g. - zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Stosownie zaś do art. 19 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139), dalej też jako "u.z.z.w.", rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. 3.3 Analiza powyższych przepisów prawa, a częściowo powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, w kontekście regulacji konstytucyjnej, prowadzi do wniosku, że obowiązujące na datę podjęcia tej uchwały przepisy prawa (w szczególności przepis art.19 ust.5 pkt 4 u.z.z.w.) nie mogły stanowić podstawy normatywnej dla Rady Miejskiej w [...] do samodzielnego określenia opłaty czy też wskazania podmiotu upoważnionego do nałożenia na mieszkańców tej gminy obowiązku ponoszenia opłat za włączanie, próby ciśnieniowe, próby szczelności czy odbiór techniczny przyłącza wodociągowego i kanalizacyjnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, a pogląd ten podziela także sąd orzekający w niniejszym składzie, że gminy nie mogą ustalać za pomocą uchwał opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uznaje się bowiem, że opłaty takie prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. W wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/06 (Lex nr 275429), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina nie może nakładać na mieszkańców obowiązkowych opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Podstawą taką nie może być przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827, ani art. 15 i art. 19 u.z.z.w. Takie opłaty prowadziłyby do przeniesienia na mieszkańców gminy bezpośredniego i przymusowego finansowania zadań gminy przez obowiązkowy udział w kosztach budowy. Tymczasem kwestię uczestnictwa właścicieli nieruchomości w kosztach budowy infrastruktury technicznej regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące opłat adiacenckich (zob. również wyroki: WSA w Kielcach z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Ke 663/17, Lex nr 2440662; WSA w Gliwicach z dnia 3 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 150/13, Lex nr 1347307). 3.4 Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, w tym wskazywania podmiotu, który taką opłatę pobiera, uznać należy, że kwestionowana w tej części uchwała została wydana bez podstawy prawnej. W każdym razie, jak wyżej podniesiono, podstawy normatywnej do podjęcia uchwały w zaskarżonej części nie mogły stanowić przepisy art. 19 u.z.z.w., a w szczególności art. 19 ust. 5 pkt 4 tej ustawy uprawniające do określania w regulaminie warunków przyłączania do sieci. 3.5 Z podanych wyżej względów sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.