I SA/Ke 644/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Protokolant Starszy inspektor sądowy Anna Szyszka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A. W. i J. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] r. nr [..] w przedmiocie odmowy umorzenia należności składkowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata T. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych podatku od towarów i usług oraz na rzecz adwokat K. K. kwotę 590,40 (pięćset dziewięćdziesiąt 40/100) złotych w tym 110,40 (sto dziesięć 40/100) złotych podatku od towarów i usług - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) decyzją z [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z [...] r. nr [...] o odmowie umorzenia J. W. i A. W., należności i odsetek za okres 1 styczeń 2015 r. – 30 czerwiec 2016 r. w łącznej kwocie 2372, 73 zł, w tym na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie w kwocie 756 zł, na ubezpieczenie emerytalno – rentowe w kwocie 1616,73 zł. W uzasadnieniu wskazano, że zasady podlegania i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenie zdrowotne rolników regulują szczegółowo ustawy: z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U.2016.277 ze zm.) dalej ,,u.u.s.r." i z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U.2015.581). Organ ustalił, że z powodu prowadzenia gospodarstwa o powierzchni 3,9570 ha przeliczeniowych dla J.W. istnieje nadal obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Składki na ubezpieczenie zdrowotne dotychczas opłacał i nadal opłaca KRUS ze środków budżetu państwa. A.W. natomiast z racji posiadanych uprawnień rentowych w ZUS jest zwolniony z opłacania składek w KRUS. Składki na ubezpieczenie zdrowotne w/w opłaca ZUS poprzez odpowiednie potrącenia z renty. Wobec powyższego wnioskodawcy mogą korzystać z bezpłatnej opieki lekarskiej. Obecnie konto rozliczeniowe wnioskodawców w KRUS wykazuje zadłużenie składkowe za okres 1 styczeń 2015 r. – 30 czerwiec 2016 r. Zadłużenie to jest wynikiem zaprzestania od 2011 r. samodzielnego opłacania składek na ubezpieczenie. W okresie późniejszym składki były regulowane "z urzędu" potrąceniami (na podstawie art. 50 ust. 1 u.u.s.r.) z przyznawanych zobowiązanym świadczeń (zasiłek chorobowy). Następnie, Kasa zastosowała wobec zobowiązanych egzekucję z konta bankowego. Ostatnie środki finansowe zostały przekazane do KRUS w lutym 2016 r. Obecnie Kasa nie prowadzi wobec wnioskodawców przymusowego dochodzenia należności składkowych. Na koncie rozliczeniowym pozostało zadłużenie, o umorzenie którego wnioskował A.W.. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, 29 lipca 2016 r. wydano decyzję odmawiającą umorzenia w/w zadłużenia. Dnia 16 sierpnia 2016 r. organ otrzymał dwa pisma: jedno od zobowiązanej o umorzenie zadłużenia za rok 2015-2016 i ponowne rozpatrzenie sprawy umorzeniowej oraz drugie od zobowiązanego o przekazanie sprawy umorzeniowej do Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Jędrzejowie, gdyby odmówiono umorzenia zaległości. W związku z powyższym, a w szczególności w związku z informacją o ponoszonych kosztach utrzymania gospodarstwa i rodziny, postanowieniem z 24 sierpnia 2016 r. wznowiono postępowanie dowodowe w sprawie o umorzenie. Wnioskodawców poinformowano o planowanym terminie wizytacji gospodarstwa i konieczności przygotowania określonych dokumentów. Wnioskodawcy nie odebrali korespondencji na czas i wizytacja pracowników KRUS okazała się bezskuteczna. Wobec powyższego wezwano zobowiązanych do uzupełnienia materiału dowodowego rachunkami, dokumentacją medyczną czy inną obrazującą uzyskiwane dochody i ponoszone wydatki w terminie 7 dni. Do dnia wydania decyzji organ nie otrzymał takich dokumentów. Na podstawie art. 41 a ust. 1 pkt. 1 u.u.s.r., po ponownym i wnikliwym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, organ stwierdził, że nie występują okoliczności dające podstawę do umorzenia wnioskowanych należności składkowych. Przede wszystkim wnioskodawcy nie wskazali i nie udokumentowali żadnych zdarzeń losowych w gospodarstwie uniemożliwiających spłatę zadłużenia składkowego. Zadłużenie powstało w wyniku zaniedbania terminowego opłacania składek na ubezpieczenie. Wnioskodawczyni nie udokumentowała swojego aktualnego stanu zdrowia. Organ przyjął, że to ona przejęła prowadzenie gospodarstwa rolnego. Ze względu na zgłaszane problemy zdrowotne może korzystać z zasiłku chorobowego a także ubiegać się o rentę chorobową. Organ ustalił, że wnioskodawcy w 2015 r. nie osiągnęli żadnego dochodu za wyjątkiem renty zobowiązanego w kwocie 777 zł/m-c (tj. 9324 zł/rok). Jednocześnie w tym samym czasie wydali na różnego rodzaju potrzeby (ubezpieczenie pojazdów, energia elektryczna, lekarstwa, remonty, dojazd do gospodarstwa, pasze i koncentraty, paliwo, kurs rolniczy itp.) 14.700 zł. Wnioskodawcy nie podali przy tym kosztów zakupu żywności i odzieży, a przecież na pewno je ponosili. W konsekwencji organ stwierdził, że sytuacja finansowa rodziny wnioskodawców jest trudna, ale nie można orzec całkowitej nieściągalności zaległości składkowych. Możliwe jest bowiem wprowadzenie skutecznej egzekucji komorniczej i zabezpieczenia należności KRUS na hipotece gospodarstwa. W ocenie organu wnioskodawcy nie spełniają też wymogów rozporządzenie Komisji (UE) Nr 1408/2013 z 18 grudnia 2013 r. w sprawie stosowania art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy de minimis w sektorze rolnym (Dz. Urz. UE L 352). Organ dodatkowo wyjaśnił, że do czasu ustania ubezpieczenia społecznego rolników wnioskodawcy Kasa wysyłała przekazy kwartalne adresowane na nazwisko J.W. a dotyczące składek obojga wnioskodawców. Jeżeli uprawnienia rentowe ZUS przyznane były A.W. wcześniej niż od lipca 2014 r., to należy udokumentować ten fakt odpowiednią decyzją. Będzie ona podstawą korekty okresów ubezpieczenia w/w oraz zadłużenia składkowego na koncie. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 u.u.s.r., to rolnik jest obowiązany, nie czekając na wezwanie, w ciągu 14 dni zgłaszać Kasie osoby podlegające ubezpieczeniu w jego gospodarstwie oraz informować Kasę o okolicznościach mających wpływ na podleganie ubezpieczeniu i o zmianie tych okoliczności. Na powyższą decyzję A.W. i J. W. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Skarżąca ponadto złożyła pismo z 17 listopada 2016 r. stanowiące uzupełnienie skargi. Wnieśli o zwrot dotychczas ściągniętych przez organ środków oraz o umorzenie obecnego zadłużenia, przedstawiając szerokie uzasadnienie swojego żądania w treści skargi. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie 18 stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę. Wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz o przyznanie kosztów pomocy prawnej dla adwokata T. K. oraz dla adwokat K. K. z uwzględnieniem dla niej również kosztów postępowania zażaleniowego. Oświadczył, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2017.1369 ze zm.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania. Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wymienionych. Zgodnie z art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U.2015.121, zwanej dalej: "u.s.u.s.") w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r. od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia rolnicze, odwołanie nie przysługuje. Stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Kasy o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Cechą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest jego niedewolutywność. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierza ją ponownie temu samemu organowi. Brak cechy dewolutywności powoduje określone konsekwencje w zakresie rezultatów odpowiedniego stosowania do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Zdaniem Sądu, formuła "przepisy dotyczące odwołań" obejmuje także art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który przewiduje, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzja z 29 lipca 2016 r. podpisana została przez starszego inspektora A.W.i inspektor A. N.. Natomiast zaskarżona decyzja z 14 października 2016 r. została podpisana przez kierownika placówki terenowej KRUS M. B. i starszego inspektora A. W.. Należało zatem rozważyć, czy w przedmiotowej sprawie, gdzie obie decyzje podpisała ta sama osoba – A. W. zaszła sytuacja, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Zagadnienie wyłączenia pracownika załatwiającego daną sprawę w pierwszej instancji od rozpoznania jej w postępowaniu odwoławczym przed organem jednoosobowym, w postępowaniu, w którym nie obowiązuje zasada dewolutywności było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 (LEX nr 1271653), w której stwierdzono, że artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U.2012.749, ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy. Ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz brzmienie art. 221 Ordynacji podatkowej ("w przypadku wydania decyzji w pierwszej instancji przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych, dyrektora izby skarbowej, dyrektora izby celnej lub przez samorządowe kolegium odwoławcze odwołanie od decyzji rozpatruje ten sam organ podatkowy, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu odwoławczym"), poglądy wyrażone w uchwale znajdują przełożenie w przedmiotowej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa zauważył, że przesłanka wyłączenia pracownika określona w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił też wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 Ordynacji podatkowej utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07 (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. W pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 Ordynacji podatkowej. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyło istotę oraz cele wyłączenia pracownika. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde wydanie (podpisanie) decyzji przez upoważnionego pracownika w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy go zawsze od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w sytuacji określonej w art. 221 Ordynacji podatkowej. Przekładając powyższe na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła A.W., która brała udział także w wydaniu decyzji, od której skarżący złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno to skutkować wyłączeniem A. W. od udziału w postępowaniu po wniesieniu przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wyłączenie to obejmuje podejmowanie jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem wydanej przez nich decyzji. Powyższego nie zmienia okoliczność, że decyzja z 29 lipca 2016 r. podpisana została także przez A.N., a decyzja z 14 października 2016 r. także przez M.B.. Bez znaczenia jest bowiem powód, dla którego określona osoba uczestniczy w wydaniu rozstrzygnięcia chociażby poprzez jego akceptację, czy też zatwierdzenie. Oczywistym jest, że zwykle wynika to z zakresu obowiązków tej osoby oraz organizacji pracy danej instytucji. Powód nie zmienia jednak samego faktu uczestnictwa, a przepis art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. nie przewiduje odstąpienia od jego stosowania z uwagi na okoliczność, że udział w wydaniu rozstrzygnięcia i poprzedzającym je postępowaniu jest uzasadniony z uwagi na organizację urzędu oraz zakres obowiązków pracownika (por. wyrok WSA z 8 czerwca 2013 r. sygn. akt III SA/Wa 784/13; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując, z uwagi na wydanie decyzji z 29 lipca 2016 r. przy uczestnictwie w postępowaniu A. W., która nie została następnie wyłączona od udziału w sprawie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uznać należy, że doszło do naruszenia przepisów postępowania podatkowego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z art. 84 ust. 4 u.s.u.s. w zw. z art. 52 ust. 1 u.u.s.r., dającego podstawę do wznowienia postępowania. Końcowo należy nadmienić, że pogląd ten, wyrażony na gruncie art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, akceptowany jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak wyrok z 20 listopada 2014 r. sygn. akt I FSK 1952/13 i z 11 grudnia 2014 r. sygn. akt I FSK 1865/13; dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni by nie zachodziły przesłanki wyłączenia pracownika od rozpoznania sprawy. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wynagrodzenie pełnomocnikom, ustanowionym z urzędu, Sąd przyznał na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U.2016.1714) za udział w postępowaniu przed sądem administracyjnym w innej sprawie oraz ponadto dla adwokat Kamili Kwiecień, na podstawie § 21 ust. 1 pkt 2 lit. d i § 4 ust. 3 tego rozporządzenia, za dwukrotny udział w postępowaniu zażaleniowym (II GZ 472/17, II GZ 731/17).