I SA/Ke 690/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Adamiec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Grabowska, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. oddala skargę. 1.1. Dyrektor Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (ARiMR, Agencja) - dalej jako Dyrektor Agencji, decyzją z [..], nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. nr [..] z [...] r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013 w wysokości 1093,40 zł. 1.2. Organ ustalił, że M.N. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2013. Decyzją [...] r. organ ten przyznał wnioskodawcy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013. Kontrole przeprowadzone w gospodarstwie rolnym strony wykazały nieprawidłowości, które miały odniesienie do wysokości kwot, które M.N. powinien otrzymać z tytułu wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013. Płatność przyznana decyzją z 9 grudnia 2013 r. dla płatności JPO wyniosła 10 338, 71 zł i została w dniu 30 stycznia 2014 r. przekazana na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów. Jednakże w wyniku wznowienia postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wydał nową decyzję w dniu 16 maja 2016 r. uchylił decyzję z 9 grudnia 2013 r. i przyznał stronie płatność JPO w wysokości 9 246, 31 zł (decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Agencji z 11 sierpnia 2016 r.). Kwota płatności JPO stanowiąca różnicę pomiędzy sumą płatności przekazaną na rachunek strony w dniu 30 stycznia 2014 r. na podstawie pierwotnej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z 9 grudnia 2013, a kwotą tej płatności przyznanej w decyzji z 16 maja 2016 r., stanowi płatność pobraną nienależnie i wynosi 988,28 zł. 1.3. Organ powołał się na art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 1512 ze zm.) zwanej dalej ,,ustawą". Uznał, że wypłacone M. N. środki publiczne za rok 2012 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy. 1.4. Następnie organ przystąpił do omówienia przesłanek wyłączających obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. W niniejszej sprawie kwota nienależnie pobranej przez stronę jednolitej płatności obszarowej płatności na rok 2013 w wysokości 1093, 40 zł przekracza równowartość 100 euro (421,63 zł). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164, ze zm.). Nie zostały spełnione również przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności z art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65). W niniejszym przypadku sprawa nienależnie pobranych płatności wynika z wyjścia na jaw okoliczności, że działki zadeklarowane we wniosku na rok 2013 nie były użytkowane rolniczo. Nie doszło do dokonana płatności na skutek pomyłki właściwej władzy i błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika. Dla płatności zrealizowanych z budżetu wspólnotowego za lata 2010-2013, zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE. EURATOM) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U. UE L nr 312 poz.l ze zm.), okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary. W niniejszej sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości o której mowa w wymienionym przepisie, jest: data 16 grudnia 2014 r. (data wpływu do Biura Powiatowego ARiMR w P. raportu z kontroli na miejscu) - czyli termin przedawnienia biegnie od ww. daty. Zaskarżoną decyzję doręczono stronie w dniu 8 maja 2017 r., czyli przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia. Organ wyjaśnił, że na podstawie art. 29 ust. 7 ustawy, do należności z tytułu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności ustalonych niniejszą decyzją, co do zasady stosuje się odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. 2.1. Na powyższą decyzję M.N. złożył skargę do WSA w K.. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji. Zarzucił obrazę art 138 ust. 1 KPA, w związku z naruszeniem art 7 KPA - poprzez zaniechania podjęcia wszelkich praworządnych działań, niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. 2.2. W uzasadnieniu wskazał, że organ u podstaw swoich decyzji przyjął ustalenia kontroli z dnia 27-28-08.2014 roku, które do dnia dzisiejszego nie są uwiarygodnione w żadnej kwestii. Nadal toczy się postępowanie w sprawie o płatności bezpośrednie za rok 2014 gdzie poruszane są zarzuty dotyczące ustaleń tej kontroli. Toteż nie można przyjąć za wiarygodne tych ustaleń, zwłaszcza, że NSA stwierdził naruszenia raportu z w/w kontroli i organu pierwszej jak i drugiej stancji w kwestii przyjęcia stref buforowych. Myli się również organ wysuwając hipotezę, że cyt.: "poza sporem jest fakt, iż kontrole przeprowadzone w gospodarstwie rolnym strony wykazały nieprawidłowości, które miały odniesienie do wysokości kwot, które Pan M.N. powinien otrzymać z tytułu wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2012". NSA w wyrokach z dnia: 2016-12-06 sygn. akt: I GSK 3664/16, I GSK 3665/16 - uchylając wyroki WSA wskazał, że nie może się odnieść do zarzutów strony co do między innymi kwestii nieprawdziwych ustaleń kontroli o nieużytkowaniu działek "G" i "X’’ ze względu na błąd formalny skargi. Co oznacza, że kwestia ta nie jest wyjaśniona a tym samym ciągle zostaje otwarta. 2.3. Zdaniem skarżącego, organ bezprawnie i bez weryfikacji innych dowodów przyjął, że na działkach ,,G" i "X" ustalono nieużytki co najmniej dwuletnie, a w konsekwencji zastosowano kod DR 18. Z załączonych do niniejszej skargi zdjęć opisanych zielonym kolorem jako 1, 2, 3 obrazujących działkę nr ewidencyjnym: 260802_2.0008.345 345 czyli wskazana w 2014 r jako działka rolna "G" jasno wynika, że była ona wykaszana, że była prowadzona na niej działalność. Załączone zdjęcia z witryny Google Maps zostały wykonane we wrześniu 2012 roku i odpowiadają miejscom zdjęć 25,26,27, co oznacza że nie można ich określić jako co najmniej 2- letnie nieużytki tym bardziej, że wcale nieużytkami nie są. 2.4. Skarżący powołał również argumenty, które jego zdaniem świadczą o braku możliwości zweryfikowania urządzenia wykorzystanego do sporządzenia zdjęć w trakcie kontroli na miejscu i tym samym braku możliwości wykluczenia niedozwolonej manipulacji komputerowej wykonanej dokumentacji fotograficznej. Dołączone do raportu z kontroli ortomapy, na których powinna być zawarta cała praca osób kontrolujących w formie graficznej, nie dość, że jest wykonana bez określenia linią przerywaną grup upraw, jest ponadto wykonana w rozdzielczości 250 dpi. Natomiast Instrukcja z 2014 roku wskazuje, że dla przejrzystości ortomapy powinny być wykonane w rozdzielczości co najmniej 300 dpi. W skutek czego dane są nieczytelne i nie jednoznaczne. Podniósł również niezgodność między datami wykonania szkiców ortomap działki "G". Jego zdaniem, kontrola tej działki nie była skrupulatna. 2.5. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 2.6. W piśmie procesowym z 24 sierpnia 2018 r. skarżący powtórzył argumentację zawartą w skardze. 2.7. Na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2018 r. Sąd na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt I SA/Ke 690/17 i I SA/Ke 691/17. Pełnomocnik organu podał, że nie posiada informacji na temat toczących się sporów pomiędzy M. N. a Agencją przed NSA, ale z tego co się orientuje nie dotyczą lat 2012 i 2013. Skarżący podniósł, że niezakończone a toczące się w wyniku kasacji sprawy dotyczą wyroków WSA w K. o sygn. I SA/Ke 652/17i I SA/Ke 653/17. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje: 3.1. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2017.2188 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1302.) określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę, w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd podzielił też i uznał za niewadliwe ustalenia organu w zakresie stanu faktycznego. Znajdują one potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, a Sąd przyjął je za podstawę dalszych rozważań. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Agencji w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2013. 3.2. Zgodnie z art. 29 ust. 1, 2 i 8 ustawy o ARiMR, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w drodze decyzji administracyjnej ustala kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1. pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; 2. krajowych, przeznaczonych na: a. współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b. finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. O ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Przedmiotem postępowania toczącego się przed organem było zatem ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy. W tej drugiej sytuacji zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. Zatem w postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR organ ma za zadanie zbadać czy dana kwota stanowi kwotę nienależnie pobranych lub nadmiernie pobranych środków, co ma miejsce w postępowaniu odrębnym od postępowania o przyznanie danej płatności. Zaznaczenie odrębności postępowania w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności ma istotne znaczenie, bowiem w jego ramach organ ma za zadanie ustalenie, że doszło do dokonania nienależnej płatności oraz czy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość żądania jej zwrotu (por. wyrok NSA z 23 września 2014 r. II GSK 1201/13; dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, że doszło do nadmiernego pobrania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji, tj. o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Na mocy decyzji z 9 grudnia 2013 r. skarżącemu została bowiem przyznana m.in. jednolita płatność obszarowa za 2013 r. w kwocie 10 339, 71 zł. Decyzja ta została następnie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, decyzją Kierownika Biura Powiatowego Agencji z 16 maja 2016 r. (utrzymaną w mocy decyzją Dyrektora Agencji z 11 sierpnia 2016 r.) o uchyleniu decyzji z 9 grudnia 2013 r. i przyznaniu skarżącemu jednolitej płatność obszarowej za 2013 r. w kwocie 9 246,31 zł. Wskazana decyzja tworzy wiążący stan prawny, który w powiązaniu z niespornym faktem, że płatności na 2013 r. zostały stronie wypłacone, stanowi punkt wyjścia do wydania decyzji w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich. Organy wykazały, że skarżącemu została wypłacona kwota wyższa niż wynikająca z ostatecznej decyzji z 11 sierpnia 2016 r. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości trafność dokonanej przez organ oceny, że różnica pomiędzy kwotą otrzymaną przez skarżącego na podstawie pierwotnej, wyeliminowanej następnie decyzji a wysokością dopłaty przyznanej na podstawie decyzji ostatecznej będzie stanowiła kwotę świadczenia nienależnie pobranego (pobranego w nadmiernej wysokości). Sąd w niniejszej sprawie nie jest władny badać zasadności podjętych w tamtych sprawach rozstrzygnięć, gdyż są one ostateczne. Kognicji sądu podlega jedynie ustalenie, że takie orzeczenia zostały wydane i pomiędzy wysokością dopłaty przyznanej w pierwszej decyzji a wysokością dopłaty przyznanej w decyzji ostatecznej występuje różnica tego typu, że pobrana w wysokości wyższej, niż wynikające z decyzji ostatecznych jest dopłatą nienależnie pobraną. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał stwierdzenie, że część płatności pobranej przez skarżącego (1093, 40 zł) została pobrana nienależnie. W konsekwencji organ był zobowiązany do wydania decyzji ustalającej kwotę nadmiernie pobranych przez skarżącego płatności za 2013 r. (art. 29 ust. 2 ustawy o ARiMR). 3.3. Organ prawidłowo ponadto stwierdził, że w sprawie nie zaszły okoliczności wyłączające możliwość żądania zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącą płatności. Po pierwsze kwota każdej z tych płatności nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote, według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 Rozporządzenia Nr 1913/2006 (art. 40 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r.). Po drugie nie znajduje zastosowania przepis art. 80 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. Możliwość wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie dokonanej płatności wymaga spełnienia łącznie dwóch wymienionych w nim przesłanek. Po pierwsze: płatność dokonana musi być na skutek błędu organu, po drugie: błąd jest tego rodzaju, że nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Organ dokonując oceny przesłanek wyłączających zwrot nienależnej pobranej płatności zasadnie uznał, że nie zachodzi przesłanka określona w art. 80 rozporządzenia WE) bowiem przyczyną dokonania płatności nie była pomyłka organu, lecz ustalenie, iż działki zadeklarowane do płatności nie były użytkowane rolniczo. Powołując prawidłowo, mające zastosowanie do płatności za lata 2010 i następne przepisy art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Nr 2988/95, dotyczące okresów przedawnienia, organ stwierdził, że w sprawie nie nastąpiło przedawnienie. W niniejszej sprawie datą dopuszczenia się nieprawidłowości o której mowa w wymienionym przepisie, jest: data 16 grudnia 2014 r. (data wpływu do Biura Powiatowego ARiMR w P. raportu z kontroli na miejscu) - czyli termin przedawnienia biegnie od ww. daty. Zaskarżoną decyzję doręczono stronie w dniu 8 maja 2017 r., czyli przed upływem czteroletniego okresu przedawnienia. 3.4. Sąd stwierdził ponadto, że wpływu na rozstrzygnięcie nie mają zarzuty skargi. Z treści skargi wynika, że M.N. kwestionuje prawidłowość ustaleń z czynności kontrolnych, które zostały przeprowadzone w jego gospodarstwie w dniach 27-28.08.2014 r. Legły one podstawy wydania decyzji z 16 maja 2016 r., którą uchylono decyzję z dnia 9 grudnia 2013 r. i przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 9 246, 31 zł. Należy wskazać, że w postępowaniu o ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności kontroli nie podlegają ustalenia organów poczynione w toku postępowania o przyznanie płatności. Badaniu nie podlega kwestia, czy prawidłowe są ustalenia organu oparte na materiale z czynności kontrolnych, ani sama treść tych czynności. Postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2013 jest zupełnie odrębnym postępowaniem od postępowania, zakończonego ostatecznymi decyzją Dyrektora Agencji z 11 sierpnia 2016 r.) w ramach, której płatności przyznano w mniejszej wysokości. Strona nie zaskarżyła tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Jest ona ostateczna. Doszło więc do związania ustaleniami dokonanymi w tym postępowaniu. Skarżący nie mógł zatem skutecznie, w ramach postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, podważyć ustaleń organów poczynionych w postępowaniu o przyznanie płatności. Powołane w skardze wyroki NSA z 12 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 3664/16 i II GSK 3665/17 dotyczą odmowy przyznania płatności na 2014 r. Jak trafnie wskazał organ, sprawy łączą jedynie dowody w nich zgromadzone. Rozstrzygnięcie przyznania płatności za 2012 r. nie jest tożsame do rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o przyznanie płatności za 2014 r. 3.5. Nieuzasadniony jest ponadto zarzut naruszenia przepisów K.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich działań, niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Jak wskazano powyżej, organ był zobligowany do ustalenia, czy doszło do nadmiernego pobrania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji, tj. o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Zdaniem Sądu sprostały temu zadaniu. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ zobligowany był do wydania decyzji ustalającej kwotę nadmiernie pobranych płatności w wysokości wskazanej w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., oddalił skargę.