I SAB/Ke 3/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój w przedmiocie modernizacji drogi postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu M. S. kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi. M. S. (dalej: "skarżący") wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę z 18 sierpnia 2025 r., w której domaga się stwierdzenia przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Busko-Zdrój (dalej: "Burmistrz"). W skardze opisał, że Burmistrz uporczywie przewleka załatwienie jego sprawy z 2020 r. w związku ze złożonym wnioskiem o doprowadzenie zgodnego z prawem działki nr ewid.[...], obręb [...] w [...], stanowiącej drogę gminą do stanu zgodnego z przeznaczeniem, w tym jej uporządkowanie z drzew i stanu nawierzchni poprzez jej utwardzenie. Zarzucił, że ww. droga jest nieprzejezdna, co uniemożliwia mu dojazd do jego działki nr [...]. Mimo zapewnień organu, że do dnia 23 czerwca 2025 r. nastąpi utwardzenie drogi kruszywem prace do dnia złożenia skargi nie zostały wykonane. Podniósł, że utrzymanie dróg gminnych spoczywa na organach gminnym, zaś stan spornej drogi powoduje znaczne utrudnienia w korzystaniu z sąsiadującymi z nią działkami. W związku z powyższym wniósł o nakazanie Burmistrzowi wykonania remontu działki nr [...] obr. [...] B. Z. , stanowiącej drogę. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o odrzucenie skargi. W ocenie organu, żądanie remontu drogi wewnętrznej, położonej na działce stanowiącej własność Gminy B.-Z. nie należy do żadnej kategorii spraw opisanych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej: "p.p.s.a", który wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych. W szczególności nie stanowi ono aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy prawa materialnego nie kreują, bowiem uprawnienia skarżącego do żądania od organu podjęcia w trybie administracyjnym czynności zmierzających do naprawienia dróg gminnych ani też uprawnienia, by egzekwować od organu realizację powyższego obowiązku. Powołując przepis art. 8 ustawy o drogach publicznych Burmistrz wywiódł, że przepis ten nie zobowiązuje właściciela terenu, na którym położona jest droga wewnętrzna (w omawianej sprawie Burmistrza), do wydania aktu administracyjnego albo podjęcia czynności w przedmiocie utrzymania, czy ochrony drogi wewnętrznej, który to akt lub czynność mogłaby być zaskarżona do sądu administracyjnego. Inicjatywa dotycząca przywrócenia przejezdności drogi wewnętrznej należy bowiem do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy, a nie do czynności nakazanych. Nadto wyjaśnił, że droga dojazdowa do działki o numerze ewidencyjnym [...] obr. [...], która jest własnością skarżącego, jest drogą gruntową, nieurządzoną, bez infrastruktury technicznej. Grunty przyległe do przedmiotowej drogi są gruntami rolnymi, w większości nieużytkami. Działka o numerze ewidencyjnym [...] znajduje się na niezurbanizowanym terenie. Ze względu na treść oraz wnioski skargi Sąd przyjął, że jej przedmiot obejmuje bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy Busko - Zdrój w sprawie modernizacji drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi Sąd ma obowiązek ustalić, czy sprawa będąca przedmiotem skargi należy do właściwości sądu administracyjnego art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast katalog aktów prawnych oraz czynności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądów administracyjnych wskazany został w treści przepisu art. 3 § 2 p.p.s.a. i obejmuje: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Jak wyżej wyjaśniono dopuszczalność skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu określa art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Skarga taka przysługuje tylko w sprawach, w których wydawane są decyzje i postanowienia oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu administracji zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Natomiast w przypadku przewlekłości postępowania organ nie podejmuje skutecznych działań, na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia. Przy czym organ administracji, w myśl art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych (art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a.). Sprawa administracyjna jest efektem istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie. (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98, publ. LEX 43205). Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać trzeba, że skarżący domaga się od organu podjęcia działań związanych z remontem, modernizacją (utwardzenie) i uprzątnięciem drogi – zlokalizowanej na działce nr [...], obręb B.-Z.. Analiza akt sprawy, w tym treści skargi ocenianej przez pryzmat wzajemnej korespondencji pomiędzy stronami wskazuje, że skarżący na przestrzeni lat 2020-2025 domagał się od organu podjęcia działań mających na celu utwardzenie spornej drogi gminnej oraz jej uporządkowanie, z uwagi na istniejący drzewostan utrudniający swobodne poruszanie się po drodze. Powyższe miało sprawić, że skarżący uzyska dostęp i niezakłócony dojazd do swojej nieruchomości gruntowej – działki nr [...]. Zatem podstawową i kluczową kwestią jest ocena, czy na Burmistrzu ciążył obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę, co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym celu w pierwszej kolejności wskazać należy, że z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153.), dalej "u.s.g." wynika obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty jako zadań własnych gminy. Wśród nich w pkt 2 wymieniono sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Obowiązek utrzymania nawierzchni drogi został wskazany również w art. 20 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889), dalej: "u.d.p.". Spoczywa on na zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) – art. 19 ust. 2 pkt 4 u.d.p.. Sąd podziela wyrażone w orzecznictwie stanowisko, że przepis art. 7 ust. 1 u.s.g. ma charakter ustrojowy i nie stanowi samodzielnej normy kompetencyjnej do podejmowania aktów o charakterze władczym, czy też wykonywania jakichkolwiek czynności w ramach załatwiania indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej (postanowienia WSA w Bydgoszczy z 18.11.2010 r., II SAB/Bd 58/10, II SAB/Bd 59/10, postanowienie WSA w Gliwicach z 20.12.2010 r., II SAB/Gl 79/10, dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). Realizacja wskazanych w tym przepisie zadań własnych gminy wymaga uprzedniego zaplanowania określonych na ten cel środków w budżecie gminy (wyrok WSA w Szczecinie z 28.04.2010 r., II SAB/Sz 174/09). Ponadto również z przepisów u.d.p, wynika jedynie to, że na zarządcy drogi gminnej, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), ciążą określone zadania, w tym opracowywanie projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich; pełnienie funkcji inwestora; utrzymanie części drogi, urządzeń drogi, budowli ziemnych, drogowych obiektów inżynierskich, znaków drogowych, sygnałów drogowych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, z wyjątkiem części pasa drogowego, o których mowa w art. 20f pkt 2 czy wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających (art. 20 u.d.p.). W obowiązującym porządku prawnym brak jest zatem przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby uprawnienie do żądania od zarządcy drogi np. jej budowy, naprawy, utwardzenia itd. Ustawodawca nie przewidział sądowoadministracyjnej kontroli działań zarządcy drogi w zakresie podjęcia, czy zaniechania inwestycji z zakresu wykonania zadań dotyczących budowy, przebudowy, remontu i utrzymania dróg publicznych. Taka inicjatywa należy do sfery zarządzania i konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, a nie do czynności nakazanych prawem (zob. postanowienie NSA z dnia 28 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 2304/22). Skoro brak jest stosownej regulacji w sferze prawa publicznego stanowiącej podstawę do działania organu w formie władczej, nie można tym samym mówić o bezczynności organu, czy istnieniu stanu przewlekłości postępowania w sprawie objętej kontrolą Sądu. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. O zwrocie poniesionych kosztów postępowania sądowego (wpis od skargi) orzeczono w punkcie 2 sentencji postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.