II SA/Ke 10/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. F. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej WINGiK) utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Pismem z dnia 29 czerwca 2021 r., skierowanym do Starosty [...], B. F. wniosła o dokonanie aktualizacji dokumentacji geodezyjnej w odniesieniu do działki nr 149/3 położonej w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nastąpiła pomyłka przy wprowadzaniu wpisów w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działki nr 149/3, ponieważ na dokumentach oraz mapach nie jest zaznaczony podwójny garaż oraz budynek gospodarczy stanowiący integralną część budynku mieszkalnego od strony należącej do wnioskodawczyni działki nr 148/3. Pismem z dnia 29 lipca 2021 r. organ I instancji wezwał B. F. do sprecyzowania treści żądania poprzez wskazanie, jakiej dokładnie działki ewidencyjnej ono dotyczy, informując wnioskodawczynię o stanie własności gruntów i zaznaczając, że działka nr 149/3 nie jest jej własnością. W piśmie z dnia 18 sierpnia 2021 r. B. F. potwierdziła, że jej żądanie dotyczy działki nr 149/3. Postanowieniem z dnia z dnia 24 września 2021 r. Starosta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie cyt. "...o aktualizację dokumentacji geodezyjnej dla gruntu i budynku położonego na działce 149/3 w [...]". Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji stwierdził, że B. F. nie jest właścicielką przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie jest osobą legitymowaną do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. W zażaleniu na ww. rozstrzygnięcie B. F. zarzuciła organowi, że skupił się na kwestii dotyczącej własności działki nr 149/3 i nie podjął żadnych czynności zmierzających do weryfikacji przekazanych informacji. WINGiK, utrzymując w mocy zakwestionowane postanowienie, przytoczył art. 28 K.p.a., podkreślając że w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych "interes prawny" w rozumieniu tego przepisu to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, nie zaś interes faktyczny. Organ II instancji, kierując się treścią art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 1990) oraz mając na uwadze przedstawione przez Starostę [...] dowody, stwierdził że B. F. nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy w odniesieniu do działki nr 149/3 położonej w obrębie Domaszowice gm. [...]. Natomiast przepisy K.p.a. oraz ww. ustawy nie przewidują możliwości podjęcia postępowania administracyjnego lub czynności administracyjnej z urzędu, na żądanie skierowane do organu przez osoby fizyczne, osoby prawne lub inne podmioty. Z kolei o podjęciu postępowania z urzędu decyduje wyłącznie organ administracji publicznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. F. zarzuciła postanowieniu WINGiK naruszenie art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób kompletny, wyczerpujący i całościowy materiału dowodowego oraz brak ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem skarżącej przedmiotowe postanowienie jest wadliwe, a organ I instancji nie podjął żadnych czynności zmierzających do zebrania i analizy materiału dowodowego. Z kolei WINGiK nie jest jedynie organem kasacyjnym w stosunku do organu I instancji - gdyż był uprawniony i zobowiązany do merytorycznego badania sprawy i prowadzenia postępowania dowodowego. Tymczasem organ II instancji ograniczył się w zasadzie jedynie do powtórzenie kwestii podniesionych przez organ I instancji, nie podjął żadnych czynności zmierzających do jakiejkolwiek merytorycznej (chociażby we wstępnym zakresie) weryfikacji informacji wskazanych we wniosku. WINGiK nie mógł ograniczyć się jedynie do kontroli poczynań organu I instancji, gdyż zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 K.p.a. nakłada na organ II instancji obowiązek merytorycznego zbadania całości sprawy administracyjnej, a nie tylko kontroli procedowania przez organ I instancji, czy też oceny zarzutów podniesionych w środku odwoławczym. Pomimo tego WINGiK nie podjął żadnych czynności zmierzających do weryfikacji, czy przedstawione przez skarżącą informacje mogą stanowić podstawę do weryfikacji oraz wszczęcia postępowania z urzędu. Organy obu instancji - wbrew treści wniosku oraz zażalenia - skupiły się tylko i wyłącznie na elemencie formalnym tj. stanie prawnym nieruchomości, w sytuacji gdy skarżąca konsekwentnie wskazuje, że w jej ocenie zachodzi niezgodność pomiędzy mapami znajdującymi się w zasobie geodezyjnym a stanem faktycznym nieruchomości. Błąd ten ma swoje dalsze konsekwencje, gdyż mapy pochodzące ze starostwa stanowią dokumentację wpływającą na treść planów zagospodarowania przestrzennego uchwalanych przez gminę. Ponadto organ II instancji nie wyjaśnił, ani nie wskazał powodów odmowy wszczęcia postępowania, ograniczając się jedynie do przytoczenia podstawy prawnej oraz arbitralnego stwierdzenia, że decyzja o wszczęciu postępowania należy do organu. Nie podano również żadnych merytorycznych powodów, dlaczego w ocenie WINGiK prowadzenie postępowania w sprawie jest niazasadne. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenia zakwestionowanego postanowienia – w całości i zasądzenia od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zakwestionowanego rozstrzygnięcia. W szczególności w sprawie nie doszło do zarzucanego przez skarżącą naruszenia procedury administracyjnej, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia – którym WINGiK utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, podzielając w istocie stanowisko Starosty [...] o braku podstaw do wszczęcia na wniosek B. F. postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji dokumentacji geodezyjnej dla gruntu i budynku położonego na działce 149/3 w [...]. Zgodnie z podstawą prawną postanowienia organu I instancji – to jest art. 61a § 1 K.p.a. – gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (czyli żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wyjaśnić w związku z tym należy, że ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest tzw. przesłanka podmiotowa przejawiająca się wniesieniem podania przez osobę, która nie jest stroną postępowania (tj. nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a.), natomiast drugą i odrębną przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania" (tzw. przesłanka przedmiotowa). Rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jest zatem rozstrzygnięciem formalnym, powodowanym istnieniem przeszkody podmiotowej lub przedmiotowej do prowadzenia postępowania w ogóle (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 325/19, dostępny, jak wszystkie poniższe orzeczenia, w internetowej bazie orzeczniczej NSA). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do ww. przesłanki podmiotowej odmowy wszczęcia postępowania podkreśla się, że wydanie na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania powinno ograniczać się do sytuacji, w której żądanie takie zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, przy czym stwierdzenie tej okoliczności powinno być na tyle proste, że nie powinno wymagać prowadzenia postępowania wyjaśniającego lub złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego. W rezultacie, odmowa wszczęcia postępowania powinna być ograniczona do przypadków, gdy brak przymiotu strony wynika z samego podania wnioskodawcy, bądź gdy ustalenie tego może być dokonane w drodze prostych czynności wyjaśniających organu administracji (por. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2021r. o sygn. akt I OSK 2035/20 oraz z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2579/20). Zgodnie bowiem z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W art. 28 K.p.a. ustanowiono przesłankę przyznania jednostce statusu strony postępowania w sprawie. Interes prawny, do którego odnosi się ten przepis, jest kategorią normatywną, mającą swe źródło w przepisach regulujących sposób załatwienia sprawy i stanowiących podstawę prawną jej rozstrzygnięcia, zarazem ściśle związaną z przedmiotem prowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r. o sygn. akt I SA 1719/92). Przyjmuje się, że podmiot ma interes prawny w konkretnym postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną a przedmiotem tego właśnie postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go bezpośrednio "zainteresowanym" w tym postępowaniu i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., sygn. akt II GSK 163/06). Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może zatem uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, niepoparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie. O tym bowiem, czy jest się stroną danego postępowania, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby lub organu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Przepisami stanowiącymi podstawę uprawnienia do domagania się (żądania) wszczęcia postępowania aktualizacyjnego co do informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków są art. 24 ust. 2a pkt 2 w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990), zwanego dalej P.g.k. Norma ta w istocie samodzielnie zakreśla krąg podmiotów mających legitymację procesową w inicjowaniu takiego postępowania, nie odwołując się do pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Nie może ulegać wątpliwości, że zakres podmiotowy takiego postępowania wyznaczony jest zatem w sposób autonomiczny i obejmuje właściciela lub samoistnego posiadacza nieruchomości (gruntu, budynku), co do której formułowane jest żądanie zaktualizowania w tym zakresie operatu ewidencyjnego. Tak więc art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. stanowi normę lex specialis wobec art. 28 K.p.a., wyłączając ten ostatni jako podstawę wyznaczającą zakres podmiotowy postępowania aktualizacyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2020 r. o sygn. akt I OSK 1011/19). Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z kolei zgodnie z art. 20 ust 2 pkt 1 P.g.k. w ewidencji gruntów budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jak to już wyżej wskazano, stroną postępowania dotyczącego zmiany danych ewidencyjnych jest tylko właściciel lub inne podmioty władające konkretną działką ewidencyjną, natomiast przymiot strony nie przysługuje właścicielowi lub współwłaścicielom sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OSK 666/07). Tymczasem, zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organów obu instancji, B. F., nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. – w odniesieniu do działki nr 149/3 położonej w obrębie Domaszowice gm. [...] (K-I-22), co do której złożyła wniosek o aktualizację dokumentacji geodezyjnej. Skarżąca jest natomiast właścicielem sąsiedniej działki nr 148/5. Fakt ten – w świetle przepisu art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., wskazującego na krąg podmiotów, którym można przypisać przymiot strony w postępowaniu o zmianę danych zawartych w ewidencji – w sposób oczywisty eliminuje skarżącą, jako osobę nieposiadającą legitymacji do inicjowania postępowania aktualizacyjnego co do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym dotyczącym sąsiedniej i stanowiącej odrębny przedmiot własności działki o nr 149/3 i to w zakresie dotyczącym – jak wskazała w piśmie z dnia 18 sierpnia 2021 r. "niezaznaczonego podwójnego garażu i pomieszczenia gospodarczego, które stanowią integralną część budynku mieszkalnego na działce 149/3" (K-I-27), czyli zmiany ewidencji w zakresie danych o charakterze przedmiotowym (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2894/18). Podnoszona we wniosku okoliczność ta – sama w sobie – nie może legitymować skarżącej do żądania zmiany (aktualizacji) ewidencji w zakresie danych dotyczących nienależącej doń/niepozostającej w jej samoistnym posiadaniu działki. W odniesieniu do zarzutów skargi co do braku podjęcia przez WINGiK czynności zmierzających do weryfikacji, czy przedstawione przez skarżącą informacje mogą stanowić podstawę do weryfikacji oraz wszczęcia postępowania z urzędu stwierdzić trzeba, że o podjęciu postępowania z urzędu decyduje wyłącznie organ administracji publicznej. W zaskarżonym postanowieniu wyjaśniono zarazem, że przepisy art. 22 P.g.k. dają organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków możliwość egzekwowania obowiązku zgłaszania staroście zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, nałożonego na właścicieli i osoby lub podmioty, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Jednocześnie organ II instancji trafnie zauważył, że starosta – jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków – nie ma bezwzględnego obowiązku korzystania z tej możliwości. Świadczy o tym użycie przez ustawodawcę w tym zakresie sformułowania "może". Zgodnie bowiem z art. 22 ust. 3 P.g.k. jeżeli uzyskanie danych niezbędnych do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków nie jest możliwe w inny sposób, starosta może, w drodze decyzji administracyjnej, nałożyć na podmioty, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, obowiązek: 1) opracowania dokumentacji geodezyjnej niezbędnej do aktualizacji bazy danych ewidencji gruntów i budynków, w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w tej bazie danych; 2) udostępnienia dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej, o których mowa w art. 3 pkt 13 i 14 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), jeżeli jest to niezbędne do ujawnienia w bazie danych ewidencji gruntów i budynków danych dotyczących budynku lub działki; 3) udzielenia informacji o sposobie użytkowania budynków i lokali. W rezultacie cyt. przepis ma charakter uznaniowy, a użycie tego trybu zależy wyłącznie od organu. Końcowo podkreślić należy, ze podmiot, dla którego – tak jak w niniejszej sprawie – z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, co – w ocenie Sądu – w okolicznościach niniejszej sprawy zostało przez organy wykazane w odniesieniu do zgłoszonego przez skarżącą żądania aktualizacji dokumentacji geodezyjnej dla gruntu i budynku położonego na działce 149/3. W konsekwencji, skoro przedmiotowe żądanie skarżącej nie mogło stanowić uzasadnionej podstawy do wszczęcia postępowania, to fakt ten skutkować musiał wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia przedmiotowego postępowania – w trybie art. 61a § 1 K.p.a. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.