II SA/Ke 1034/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości p o s t a n a w i a: I. odrzucić skargę, II. zwrócić Gmine kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Decyzją z [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 76 i art. 77 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 40), zwanej dalej ustawą o r.o.d. oraz art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.: 1. stwierdził nabycie z dniem 19 stycznia 2014r. prawa użytkowania nieruchomości - stanowiącej własność Gminy, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów m. K. jako dz. nr [...] o powierzchni 1,3195 ha, obr. 0026, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą [...] - przez Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Ś., prowadzący Rodzinny Ogród Działkowy im. S. Staszica; 2. stwierdził, że nabycie prawa użytkowania następuje odpłatnie, ustalając wysokość opłaty rocznej z tytułu oddania gruntu w użytkowanie na kwotę 1 zł brutto; 3. pouczył stronę, że opłaty roczne winny być wnoszone w terminie do 31 marca każdego roku na wskazany rachunek bankowy; 4. pouczył stronę, że opłata roczna za rok 2015 winna być wniesiona w ciągu 14 dni od uprawomocnienia się decyzji; 5. wskazał, że użytkowanie ww. nieruchomości jest niezbywalne; 6. stwierdził, że decyzja stanowi podstawę dokonania wpisów w księdze wieczystej. Odwołanie od pkt 2, 3 i 4 tej decyzji wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd Ś., zarzucając bezpodstawność podjętego w tym zakresie rozstrzygnięcia z punktu widzenia celowości i założeń art. 76 ustawy o r.o.d. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w pkt 2, 3 oraz 4 i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Skargę na decyzję organu odwoławczego w części, w jakiej uchylono decyzję organu I instancji i w tym zakresie umorzono postępowanie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Gmina powołując się m. in. na art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zaskarżonej decyzji Gmina zarzuciła naruszenie: - art. 76 ust. 1 pkt 4 ustawy o r.o.d. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wprowadza on możliwość swoistego "zasiedzenia" przez stowarzyszenie ogrodowe nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy i uzyskanie tytułu prawnego w postaci użytkowania; - art. 76 ust. 1 i 2 ustawy o r.o.d. poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stowarzyszenie ogrodowe prowadzące rodzinny ogród działkowy nabywa nieodpłatnie prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r .- Kodeks cywilny - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy; - art. 14 ust. 2 u.g.n. przez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie Skarbu Państwa i jednostki samorządu terytorialnego w nieodpłatnym obciążaniu nieruchomości stanowiących odpowiednio własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ograniczonymi prawami rzeczowymi dotyczy jedynie ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w formie umowy cywilnoprawnej i tym samym nie znajduje zastosowania w przypadku obciążania użytkowaniem ww. nieruchomości na podstawie art.76 ustawy o r.o.d. Wskazując na powyższe Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części objętej skargą oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez Gminę, reprezentowaną przez Prezydenta Miasta, który działając jako organ administracji publicznej pierwszej instancji wydał decyzję z dnia [...] na podstawie art. 76 i art. 77 ustawy o r.o.d oraz art. 14 ust. 2 u.g.n. Odwołanie od tej decyzji wniósł Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd, po rozpoznaniu którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję zaskarżoną przez Gminę. Zdaniem Sądu, Gmina nie posiada legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. W piśmiennictwie prawniczym i orzecznictwie sądowym prezentowane jest akceptowane przez tut. Sąd stanowisko, że organ powołany do wydania decyzji administracyjnej w postępowaniu administracyjnym nie może być jednocześnie stroną tego postępowania, reprezentującą w nim własne interesy i co za tym idzie – nie ma prawa wniesienia skargi do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję podjętą w tym postępowaniu. Stwierdzenie to odnosi się również do jednostki samorządu terytorialnego, będącej jednocześnie władzą publiczną i podmiotem tej władzy podległym. Gmina nie może więc na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, uchylających bądź zmieniających w ramach postępowania administracyjnego decyzji wydanych przez organ tej gminy – nawet w sytuacji gdy dotyczą jej interesów prawnych. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jak i przez jej organ orzekający w określonej sprawie, interesu prawnego tej jednostki w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowo-administracyjnego (por. m. in. postanowienia NSA z dnia 15.10.1990r., SA/Wr 990/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 7; z dnia 22.01.2010r.,sygn.II OSK 157/09, z dnia 6.01.2010r., sygn. II GSK 263/09, uchwały NSA z dnia 9.10.2000r., OPK 14/00, ONSA 2001, nr 1, poz. 17, oraz z dnia 19.05.2003r., OPS 1/03; wyroki NSA z dnia 21.04.2006r., II OSK 780/05, z dnia 16.02.2005r.,OSK 1017/04; postanowienie WSA w Kielcach z dnia 23.01.2014r., sygn. II SA/Ke 13/14, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 26.02.2016r., sygn. IV SA/Wa 1729/14, J.P. Tarno, Ochrona interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym {w:} Księga jubileuszowa Profesora zw. dr hab. Józefa Filipka, Zakamycze 2001, s. 721 i n.). Wzmocnieniem przedstawionego wyżej stanowiska jest uchwała NSA z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15. Co prawda sama teza tej uchwały dotyczy braku legitymacji procesowej powiatu w sprawie, w której w I instancji decyzję wydał starosta, jednakże w uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził, że aktualna jest teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w spawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do art. 76 ust. 3 w zw. z art. 75 ust. 5 pkt 2 ustawy o r.o.d., organem właściwym do stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego przez rodzinny ogród działkowy w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego jest organ wykonawczy tej jednostki. W orzecznictwie i doktrynie zwraca się również uwagę, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych jednostek samorządu terytorialnego – jako osób prawnych, jak też ich organów – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. W zakresie zatem, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W postanowieniu z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 476/15 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Gmina posiada szczególną pozycję ustrojowoprawną jako jednostka samorządu terytorialnego, która realizuje jednocześnie dwie role, tj. w ramach imperium i dominium. Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie w jakim wójt (burmistrz, prezydent) pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on (ani żaden z innych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje zatem kosztem jej uprawnień procesowych ". Należy zwrócić uwagę, że co do konstytucyjności art. 50 §1 P.p.s.a. w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji", wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 kwietnia 2009r., K 32/08, orzekając, że art. 50 §1 P.p.s.a. jest zgodny z art. 165 Konstytucji RP. W konsekwencji powyższych rozważań Sąd stwierdza, że Gmina (reprezentowana w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta) nie posiada legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Przyjęcie przeciwnego stanowiska doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w jednej sprawie, a mianowicie skarżący – Prezydent Miasta, który wydał decyzję w I instancji i Samorządowe Kolegium Odwoławcze – organ II instancji, a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984r., sygn. akt II AZP 5/84, OSNC 1985, z.7, poz. 86). Mając powyższe na uwadze skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy P.p.s.a. O zwrocie wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a.