II SA/Ke 1057/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, , po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2020 r. znak: [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz: L.G., A. T. , Z. G., R. T. –G., A. L. , K. G., M. G., M. G. i S. L. (zwanych dalej "spadkobiercami", "wnioskodawcami"), nieruchomości położonej w K. przy ul. Ks. A. K., oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów Miasta K. numerem działki [...]/2 (obręb 0023), której właścicielem jest Gmina K. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zawiadomieniem z dnia 8 września 2016 r. Prezydent Miasta K. poinformował L. G., A. T. , Z. G., R. T. –G., A. L., że Gmina K. zamierza wykorzystać ww. nieruchomość, której właścicielem jest Gmina K., na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ wyjaśnił, że poprzedni właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy mogą żądać zwrotu nieruchomości lub ich części, jeżeli stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. L. G., A. T. , Z. G. , R. T. -G. i A. L. wystąpili z zachowaniem 3 miesięcznego terminu z wnioskiem o zwrot powyższej nieruchomości. Wojewoda, jako organ wyższego stopnia w sprawach dotyczących zwrotów nieruchomości, pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. wyznaczył Starostę do rozpatrzenia ww. wniosku o zwrot. Organ pierwszej instancji ustalił, że nieruchomość oznaczona w dacie wywłaszczenia jako działka numer nr [...] o powierzchni 1,1516 ha, została przejęta na rzecz Skarbu Państwa Zarządzeniem Prezydenta Miasta K.nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. w sprawie ustalenia i podziału terenu budownictwa jednorodzinnego i podziału na normatywne działki budowlane w dzielnicy "Barwinek-Baranówek" w K. na podstawie art. 2, art. 5, art. 6 i art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 i z 1973 r. Nr 48, poz. 282) oraz § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 242). Sporna nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa od spadkobierców Z. R. W., używającego imienia R. Działka nr [...] uległa podziałowi pod budownictwo jednorodzinne, wydzielono działki i nadano im nowe numery. Następnie w wyniku modernizacji ewidencji gruntów Miasta K. obr. 023 nastąpiła kolejna zmiana numeracji działek. Jak wynika z mapy sytuacyjnej przyjętej w dniu 28 listopada 1994 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. za numerem [...], działka nr [...]/2 będąca przedmiotem kontrolowanego postępowania powstała z wywłaszczonej działki nr [...]. Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...]/2 o powierzchni 0,1336 ha stanowi zgodnie z księgą wieczystą Nr [...] własność Gminy K. W wyniku analizy postępowań spadkowych istotnych dla sprawy organ pierwszej instancji ustalił, że K. G. , M. G. , M. G. i S. L. nie złożyli wniosku o zwrot ww. nieruchomości. Wniosek ten, w imieniu mocodawców, pismem z dnia 17 lutego 2018 r. złożyła L. G. W toku postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji zgromadził następujący materiał dowodowy: - kopię zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1978 r. w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego i podziału na normatywne działki budowlane w dzielnicy "Barwinek-Baranówek" w K. oraz kopia zarządzenia nr 4/[...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 1982 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie ustalenia terenu budownictwa jednorodzinnego i podziału na normatywne działki budowlane w dzielnicy "Barwinek-Baranówek" w K.; - poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji komunalizacyjnej dotyczącej działki nr [...]/2; - poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię decyzji Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie z dnia [...] marca 1979 r. Nr [...]/79; - poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię pozycji rejestrowej, z pierwszego rejestru ewidencji gruntów m. K., w której figurowała działka nr [...] o powierzchni 1,1516 ha; - decyzję z dnia [...] listopada 1980 r. znak [...], przyznającą spadkobiercom R.W. odszkodowanie z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa działki nr [...], z której wynika, że użytkownicy/spadkobiercy nie okazali żadnego dokumentu stwierdzającego prawo własności tej nieruchomości, jak również nie okazali postanowienia o nabyciu praw spadkowych. Zgodnie z ewidencją gruntów władającym gruntem był R. W.; - pismo z dnia 16 maja 2018 r. Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Kielcach informujące, że w Centralnej Bazie Danych Ksiąg nie odnaleziono ksiąg wieczystych dla ww. nieruchomości. Organ pierwszej instancji pismem z dnia 11 maja 2018 r. wystąpił do wnioskodawców o przedłożenie dokumentu potwierdzającego własność działki nr [...] o powierzchni 1,1516 ha na dzień wywłaszczenia. W odpowiedzi skarżąca przedłożyła następujące dokumenty: - 2 odpisy aktu notarialnego nr 80 z dnia 22 czerwca/4 lipca 1854 r. sporządzonego przez notariusza S.B. - wyciąg aktu zgonu K. W. z 1880 r. spisany w języku rosyjskim; - odpis aktu notarialnego z 1881 r. spisany w języku rosyjskim; - 2 wypisy aktu notarialnego nr 1426 z dnia 3 września 1919 r. sporządzonego przez notariusza M.D.; - odpis aktu notarialnego nr 1194 z dnia 17 listopada1926 r. sporządzony przez notariusza W.S.; - kopię zaświadczenia z dnia 13 lutego 1936 r. sporządzonego przez pisarza hipotecznego przy Sądzie Grodzkim w Kielcach; - akt zejścia (zgonu) z dnia [...] lutego 1936 r. A. A. W. zmarłego w dniu [...] maja 1935 r; - wniosek N1/295 R. W. z dnia 1 maja 1936 r. znajdujący się w aktach księgi hipotecznej nr [...]; - opinię geodezyjną sporządzoną przez geodetę uprawnionego M.K. stwierdzającą, że obecna działka nr [...]/2 stanowi część nieruchomości będącej własnością A. W.. Archiwum Państwowe w Kielcach pismem z dnia 9 maja 2019 r. przesłało poświadczoną kopię aktu z dnia 15/27 listopada 1835 r., zaś w dniu 24 czerwca 2019 r. poinformowało, że w zespole archiwalnym nr 21/850 - Hipoteka Miasta K.1813 - 1946 nie występuje kontrakt z 11 października 1830 r. Kolejnym pismem z dnia 21 stycznia 2020 r. Archiwum Państwowe przesłało poświadczoną kopię aktu notarialnego Nr 90 z dnia 11 października 1830 r. przechowywanego w zespole archiwalnym nr 21/199 - Akta Notariusza A. S. w K. z lat 1830-1876. Nadto Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie z dnia [...] marca 1979 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1976 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania aktu własności ziemi na nieruchomość o pow. 2,4638 ha położoną w K. i oznaczoną w ewidencji gruntów m. K. jako działki nr [...], 23, 90 ark 10 i nr [...] ark 11 obręb VH dla Z.K., H. K., M. T. i J. W.. Uwzględniając zebrany w sprawie materiał dowodowy i poczynione w jego oparciu ustalenia organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] czerwca2020 r. odmówił wnioskodawcą zwrotu ww. nieruchomości, wyjaśniając, że z opisanych aktów notarialnych z wieku XIX i z początku XX wieku nie wynika, aby R. W., a następnie jego spadkobiercy posiadali tytuł prawny do objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości. W opinii organu pierwszej instancji akt notarialny jest dokumentem o charakterze urzędowym sporządzonym przez notariusza, stwierdzającym dokonanie określonych czynności, np.: zawarcie umowy, ugody, złożenie oświadczenia woli o przyjęciu darowizny. Organ wskazał, że dla nieruchomości oznaczonej jako działka numer nr [...] o powierzchni 1,1516 ha nie została założona księga wieczysta. Powołał się przy tym na kopię zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] października 1980 r. wydanego Karpackim Zakładom Gazownictwa - Tarnów - Zakład Gazowniczy, z którego wynika, że księga wieczysta nie została założona. Starosta wskazał, że Z.R. W. używający imienia R. zmarł dnia [...] czerwca 1972 r. Własność tego gruntu spadkobiercy R. W. starali się uregulować na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 255). Wojewódzka Komisja do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie ww. decyzją z dnia [...] marca 1979 r. odmówiła zaś wydania aktu własności ziemi na tę nieruchomość. Organ pierwszej instancji stwierdził zatem, że nie można ustalić, komu w dniu wywłaszczenia faktycznie przysługiwało prawo własności do spornej nieruchomości. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda wskazał, że instytucję zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Podkreślił, że w myśl wskazanych przepisów zwrot nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej kończącej ściśle rozumiane postępowanie wywłaszczeniowe. Nabycie nieruchomości oznaczonej w dacie przejęcia jako działka nr [...] nastąpiło w trybie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, co w świetle art. 216 u.g.n. przesądza, że nieruchomość jest traktowana jako wywłaszczona. Następnie Wojewoda wyjaśnił, że art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje na dziedziczny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, ale zawiera także zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co oznacza, że w sprawach zwrotów wywłaszczonych nieruchomości, prowadzonych w trybie art. 136 i 137 u.g.n., z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą wystąpić wyłącznie poprzedni właściciele (współwłaściciele) lub ich spadkobiercy (współspadkobiercy) i z ich udziałem to postępowanie powinno się toczyć. Wojewoda wskazał, że ustawową definicję pojęcia "poprzedni właściciel" określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n., zawiera art. 4 pkt 4 tej ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o poprzednim właścicielu to należy przez to rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Stan prawny nieruchomości uwzględnia się na datę przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Wojewoda ustalił, że na datę przejęcia Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,1516 ha znajdowała się we władaniu R. W., co potwierdza wypis z rejestru gruntów, gdzie wpisano jako władającego R. W., przekreślając przy tym słowo "właściciel". Dla spornej nieruchomości nie została założona księga wieczysta. Powyższe było konsekwencją niezłożenia przez uprawnione osoby wniosku, który winien być złożony do księgi "Kielce Hip. [...]". W dokumencie tym stwierdzono, że w ww. księdze wieczystej nikt nie jest wpisany jako właściciel. Księga wieczysta "Kielce Hip. [...]" została zamknięta na wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia 11 lipca 1979r. wobec wszczęcia postępowania o wyznaczenie terenów budownictwa jednorodzinnego w trybie ustawy z dnia ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Dalej Wojewoda wskazał, że wprawdzie spadkobiercy R. W. podejmowali działania zmierzające do uregulowania na mocy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], jednak Wojewódzka Komisja do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie, opisaną wyżej decyzją z dnia [...] marca 1979r. utrzymała w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 1976r. odmawiającą wydania aktu własności ziemi na nieruchomość o pow. 2,4638 ha, położoną w K. i oznaczoną w ewidencji gruntów m. K. jako działki nr nr [...], 23, 90 ark. 10 i nr [...] ark 11 obręb VII dla Z.K., H.K. i M.T. oraz J.W. Nadto, w aktach sprawy znajduje się decyzja Zarządu Gospodarki Terenami z dnia [...] czerwca 1980 r. [...], którą odmówiono nadania na własność działek budowlanych powstałych z podziału terenu przy ulicy K. - działka nr [...] - na rzecz dzieci i wnuczków J.W. oraz dzieci H.K. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 9 ustawy 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, w myśl którego nadanie działek budowlanych dokonuje się na wniosek właściciela. J.W. i H.K. nie udokumentowały swoich praw własności do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z której powstały działki budowlane. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewody, który decyzją z dnia [...] sierpnia 1980 r. znak: [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Zarządu Gospodarki Terenami. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wyjaśnił, że wnioskodawczynie nie legitymują się aktem własności ziemi dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], nieruchomość ta nie posiada urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. Organ drugiej instancji wskazał nadto, że w chwili wydawania decyzji w Sądzie Rejonowym w Kielcach nie toczyło się postępowanie o zasiedzenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z uwagi na brak wniosku w tej sprawie. Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że nie można uznać, iż z wnioskiem o zwrot spornej nieruchomości wystąpiły osoby, które są spadkobiercami byłych właścicieli tej nieruchomości. Z dokumentów wynika bowiem, że na datę przejęcia nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] nie miała założonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów, zaś osoby które podejmowały próby uregulowania stanu prawnego tej nieruchomości otrzymywały negatywne rozstrzygnięcia, z uwagi na nieudokumentowanie prawa własności do ww. nieruchomości. Zdaniem Wojewody, z wnioskiem o zwrot nie mogą wystąpić osoby będące spadkobiercami osób władających nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], nie legitymujących się tytułem własności do tej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, brak wykazania się prawem własności wyklucza możliwość orzeczenia zwrotu bez rozważenia, czy w sprawie w ogóle zachodzą przesłanki skutecznego jego dochodzenia. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wskazał w szczególności, że postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest prowadzone na wniosek poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców, to na wnioskodawcy ciąży obowiązek dowiedzenia tytułu prawnego do nieruchomości. W postępowaniu tym ani organy administracji publicznej, ani sąd administracyjny kontrolujący legalność decyzji tych organów, nie są kompetentne do rozstrzygania o stanie prawnym nieruchomości. Organy mogą bazować wyłącznie na stanie prawnym jednoznacznie udokumentowanym w postaci zapisów w księgach wieczystych, ewidencji gruntów lub innych urzędowych rejestrach pozwalających na bezsprzeczne ustalenie stanu prawnego nieruchomości, zaś taki jednoznacznie udokumentowany stan prawny w niniejszej sprawie nie zachodzi. Rozstrzyganie o stanie prawnym (tytułach prawnych) do nieruchomości należy wyłącznie do kompetencji sądów powszechnych. Samo złożenie wniosku, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie świadczy o założeniu księgi wieczystej dla spornej nieruchomości. W kwestii oceny dokumentacji historycznej znajdującej się w aktach sprawy Wojewoda podzielił przedstawioną przez organ pierwszej instancji analizę aktów notarialnych sporządzonych na przestrzeni XIX i XX i uznał ją za własną. Zdaniem Wojewody, ww. akt notarialne nie mogą zostać uznane za potwierdzające tytuł własności do spornej nieruchomości, gdyż dokumenty te nie pozwalają na stwierdzenie, czy przedmiotem transakcji była działka nr [...] objęta Zarządzeniem Prezydenta Miasta K.Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. Pozwalają jedynie na ustalenie, że przedmiotem obrotu prawnego był grunt w miejscowości "Baranówek" za Św. Józefem, położony na terenie miasta K. Z uwagi na czas sporządzenia tych dokumentów, nie sposób na ich podstawie ustalić, jakich działek dotyczyły według numeracji ewidencyjnej z okresu wywłaszczenia. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie argumenty i dokumenty przedstawione przez skarżącą nie dowiodły, że w dacie wywłaszczenia poprzednicy prawni wnioskodawców dysponowali prawem własności do spornej nieruchomości. Materiał dowodowy zebrany przez organ z urzędu również nie potwierdził tej okoliczności, a wręcz przeciwnie, dowiódł tezy, że poprzednicy prawni wnioskodawców byli jedynie władającymi nieruchomością bez tytułu własności. Władanie nieruchomością nie jest tożsame z wymaganym tytułem prawnym do nieruchomości, zaś o legitymacji do wystąpienia z roszczeniem przesądza posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości wywłaszczonej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewody wniosła L. G. w imieniu własnym oraz mocodawców A. T., Z. G., A. L. , K. G., M. G., M. G., S. L. a i R. T. –G., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i niepodjęcie niezbędnych czynności do jego wyjaśnienia w niniejszej sprawie, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zachodzą podstawy do zwrotu nieruchomości, gdyż nie została ona przeznaczona na cel wskazany w decyzji, a o jej zwrot ubiegają następcy prawni R. W. - właściciela nieruchomości w dacie wywłaszczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi jej autorka podniosła w szczególności, że ze złożonej w toku postępowania opinii geodezyjnej wynika, iż obecna działka nr [...]/2 stanowi część nieruchomości - działki nr [...], która w szkicach pomiarowych z 1928 r. figurowała jako własność A. W.W. 1970 r. dla przedmiotowego terenu została założona ewidencja gruntów (obr. VII), operat [...]. Z rejestru pomiarowego oraz z mapy wynika, że dla działki oznaczonej nr [...] o pow. 1,1516 ha położonej przy ul. K. jako władającego ujawniono R.W. s. A. i A. Ponadto wpisano, iż tytuł własności do tej nieruchomości znajduje się w Księdze Hip. [...]. Z powyższego wynika, że w ww. księdze hipotecznej znajdują się dokumenty potwierdzające posiadanie tytułu własności do spornej nieruchomości. Zdaniem skarżącej, z treści powyższej opinii płynie jednoznaczny wniosek, że prawo własności spornej nieruchomości przysługiwało K. W., a następnie A. W. i pozostałym spadkobiercom. Skarżąca podniosła, że dzieje ww. nieruchomości da się ustalić od 1830 r., kiedy to P.B. nieruchomość tę kupił aktem notarialnym z 11 października 1830 r. od E.S. Aktem notarialnym z 1835 r. nieruchomość tę nabył I.H. od P. i B.B. Na podstawie aktów notarialnych z kolejnych lat oraz postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku można prześledzić losy prawne dotyczące tej nieruchomości aż do przejęcia nieruchomości w 1978 r. W niniejszej sprawie istnieją dokumenty pozwalające na ustalenie ciągu następstwa prawnego do nieruchomości od 1830 r. Nadto skarżąca podkreśliła, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 1,1516 ha (z której pochodzi działka nr [...]/2) objęta była księgą hipoteczną Hip. [...],zamkniętą na wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia 11 lipca 1979 r. Organ ustalił, że z kopii zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego z dnia [...] października 1980 r. wynika, iż księga wieczysta nie została założona z powodu braku wniosku właściciela, który winien złożyć do księgi "Kielce Hip. [...]". Tymczasem skarżąca podniosła, że złożyła do akt sprawy wydany przez Archiwum Państwowe wniosek R. W. z dnia 1 maja 1936 r. o założenie księgi wieczystej, znajdujący się w aktach Księgi Hip. [...],zaś okoliczność ta nie została wyjaśniona, podczas gdy wskazuje na to, że istniały wszelkie podstawy do założenia księgi wieczystej dla ww. nieruchomości, bowiem R. W. wniosek o założenie księgi wieczystej złożył. Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda w żaden sposób nie odniósł się do tej kwestii podniesionej w odwołaniu. Powołując się na uchwałę całej Izby Cywilnej SN z dnia 25 maja 1957 r., sygn.. akt I CO 39/56, OSN 1958, nr 4, poz. 91, skarżąca podniosła, że dokumentami "stwierdzającymi prawo własności nieruchomości (...) są te dokumenty, które z mocy przepisów prawa stwierdzają nabycie własności lub stanowią dowód, że takie nabycie miało miejsce; w szczególności do dokumentów tych zaliczyć należy odpisy z ksiąg wieczystych, odpisy umów notarialnych o przeniesieniu własności oraz wyciągi z tabel likwidacyjnych". Dodała, że w omawianej sprawie Wojewoda nie dokonał jednoznacznego ustalenia właścicieli spornej nieruchomości, negując jedynie prawo własności przysługujące następcom prawnym K.W., wbrew treści dokumentów znajdujących się w Księdze Hip. [...],opinii geodezyjnej oraz złożonym do akt postanowieniom o stwierdzeniu nabycia spadku. Skarżąca zarzuciła również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazano, dlaczego odmówiono mocy dowodowej aktom notarialnym, nie uznając ich za tytuły własności oraz wpisom w Księdze Hip. [...] i nie odniesiono się do opinii geodezyjnej. Reasumując, skarżąca podniosła, że skoro przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbadanie, czy z wnioskiem o zwrot występuje następca prawny właściciela wywłaszczonej nieruchomości, organ administracji winien przeprowadzić ocenę stanu prawnego nieruchomości w dacie wywłaszczenia. Ponieważ w tego typu sprawach droga sądowa jest wykluczona, badanie stanu prawnego nieruchomości winno nastąpić w postępowaniu administracyjnym. Oddalenie wniosku o zwrot nieruchomości, z uwagi na niezbadanie stanu prawnego nieruchomości w oparciu o dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę oraz zgromadzone w postępowaniu administracyjnym zamyka wnioskodawcom drogę do ubiegania się o zwrot nieruchomości i ochronę ich praw gwarantowanych Konstytucją RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z dnia 21 stycznia 2021 r. uczestnik postępowania także wniósł o oddalenie skargi, uzasadniając takie stanowisko procesowe w sprawie, stwierdzając, że skarżącym nie przysługuje roszczenie o zwrot, skoro ich poprzednicy prawni nie dysponowali tytułem własności do spornej nieruchomości. Niniejsza sprawa została rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842). O skierowaniu sprawy do rozpoznania w trybie powołanego wyżej przepisu oraz o terminie posiedzenia niejawnego strony zostały zawiadomione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga została wywiedziona od decyzji Wojewody, który utrzymał w mocy decyzję Starosty orzekającą o odmowie zwrotu na rzecz skarżących nieruchomości położonej w K. - nr działki [...]/2, której właścicielem jest Gmina K.. Instytucję zwrotu nieruchomości regulują przepisy art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.". Stosownie do art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Poprzednim właścicielem, w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.g.n., jest osoba, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek jej wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. W niniejszej sprawie do wywłaszczenia doszło na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 i z 1973 r. Nr 48, poz. 282), a zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach stosuje się odpowiednio m.in. przepisy art. 136 u.g.n. Żądanie zwrotu nieruchomości złożone w sprawie przez skarżących dotyczyło działki nr [...]/2 - stanowiącej część nieruchomości oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka numer nr [...] o powierzchni 1,1516 ha, przejętej na rzecz Skarbu Państwa Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1978 r. w sprawie ustalenia i podziału terenu budownictwa jednorodzinnego i podziału na normatywne działki budowlane w dzielnicy "Barwinek-Baranówek" w K. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na datę wywłaszczenia jej władającym był Z. R. W. (używający imienia R., dalej też jako "R. W."). Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, do przejścia z mocy prawa nieruchomości na własność Państwa mogło dochodzić także wobec nieruchomości, co do których wykazanymi w ewidencji gruntów i budynków były osoby władające tymi nieruchomościami. W przedmiotowej sprawie zostało szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji, że żądający zwrotu nie są – w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.g.n. - poprzednimi właścicielami nieruchomości uprawnionymi do restytucji prawa własności, ponieważ nie zostało wykazane w sprawie, aby R. W. był właścicielem żądanej do zwrotu nieruchomości na datę jej wywłaszczenia. Okoliczność, że ustawa o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach dopuszczała wywłaszczenie osoby władającej nieruchomością nie oznacza automatycznie, że wynika z tego obowiązek zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego jej posiadacza. Ustawodawca nie zagwarantował posiadaczom pozbawionym swych uprawnień do władania nieruchomością możliwości zwrotu nieruchomości ani w trybie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, ani w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podobnie jak tut. Sąd w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 9 maja 2017 r. (sygn. akt II SA/Ke 1033/16, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl), nie podziela poglądu, że posiadanie samoistne jest określonym prawem rzeczowym, gdyż, jak to powszechnie jest przyjmowane w doktrynie, posiadanie jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa, stanem faktycznym, z którym prawo wiąże wiele doniosłych skutków prawnych o zróżnicowanym charakterze, takich jak: nabycie prawa przez upływ czasu (zasiedzenie), nabycie roszczenia o przeniesienie własności zajętego pod budowę gruntu, nabycie roszczeń z tytułu posiadania rzeczy i inne (por. Jacek Gudowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Tom II. Własność i inne prawa rzeczowe. Teza 1 do art. 336 kc. Opublikowano: WK 2016). W obowiązującej obecnie ustawie o gospodarce nieruchomościami znalazła się legalna definicja poprzedniego właściciela, który to poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z tą definicją zawartą w art. 4 pkt 4 u.g.n. przez poprzedniego właściciela należy rozumieć osobę, która została pozbawiona prawa własności nieruchomości wskutek wywłaszczenia albo przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie innych tytułów. Tym samym z wnioskiem o zwrot nieruchomości nie może wystąpić samoistny posiadacz. Ponadto ochrona posiadania odbywa się wyłącznie w drodze roszczeń cywilnoprawnych i nie jest na gruncie obowiązującego prawa realizowana w ramach prawa publicznego. Ponieważ instytucja zwrotu nieruchomości polega na restytucji prawa do nieruchomości, trudno sobie wyobrazić, aby skutkiem decyzji o zwrocie było przywrócenie posiadania wyłącznie jako stanu faktycznego i to jeszcze takiego, które miałoby mieć charakter samoistny. Trzeba wreszcie zauważyć, że ustawodawca w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, zdecydował się wyłączyć posiadanie z zakresu instytucji wywłaszczenia – ograniczając tę instytucję wyłącznie do pozbawienia prawa własności i użytkowania wieczystego, a dodatkowo nie zagwarantował posiadaczom pozbawionym swych uprawnień do władania rzeczą w trybie ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., możliwości zwrotu nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z 12 kwietnia 2001 r., I SA 1789/99, wyrok WSA w Krakowie z 12 sierpnia 2008 r., II SA/Kr 431/08, wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., I OSK 1190/12, wyrok WSA w Warszawie z 25 marca 2014 r., I SA/Wa 312/14 i wyrok NSA z 12 lipca 2016 r., I OSK 2360/14, którym, mimo uchylenia wymienionego wcześniej wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2014 r., I SA/Wa 312/14, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w istocie pogląd sądu I instancji co do dopuszczalności zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ugn tylko i wyłącznie na rzecz poprzedniego właściciela, z wyłączeniem samoistnego posiadacza). Powyższy pogląd został również zaakceptowany w doktrynie (Anna Łukaszewska (w:) Krasowska Małgorzata, Łukaszewska Anna, Szachułowicz Jan, Gospodarka nieruchomościami. Komentarz, wyd. III. LexisNexis 2003 Teza 13 do art. 136 ugn, Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany. LEX/El. 2017. Teza 6 do art. 136 ugn in fine). Dlatego właściwie rozstrzygnęły w sprawie organy, że zwrot spornej nieruchomości skarżącym nie jest możliwy, skoro nie zostało wykazane, aby R. W. był właścicielem nieruchomości wywłaszczonej w dacie jej wywłaszczenia. Odpowiadając na zarzuty skargi, podnieść trzeba, że istotnie z opinii geodezyjnej mgr inż. M.K. wynika, że działka, której dotyczy żądanie zwrotu, stanowi część nieruchomości, której własność należała do A.W. Jednakże, po pierwsze, opinia geodezyjna nie stanowi dokumentu stwierdzającego tytuł własności do spornej nieruchomości. Po drugie, autor tej opinii równocześnie wskazuje, że wpisanie R. W. jako władającego mogło być spowodowane nie przedstawieniem dokumentów potwierdzających nabycie praw do spadku po właścicielu ujawnionym w księdze wieczystej Hip. nr [...]. Jak bowiem wskazał opiniujący, w oparciu o dokumentację z założenia ewidencji gruntów w 1970 r., w ww. księdze wieczystej miał znajdować się tytuł własności dla działki oznaczonej nr [...] o pow. 1,1516 ha położonej przy ul. K. Niemniej jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy, ww. księdze wieczystej nikt nie został wpisany jako właściciel nieruchomości oznaczonej uprzednio nr [...]. Z zaświadczenia wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne z dnia [...] października 1980 r. wynika, że zostało wszczęte postępowanie o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości, do której prawa własności zgłosili R. Z. i J. małż. W., ale księga wieczysta nie została założona z powodu braku wniosku, który winien zostać złożony do księgi "Kielce-Hip.[...]". W księdze tej nikt nie jest wpisany jako właściciel – taką informację zawiera omawiane zaświadczenie. Rację ma więc skarżąca, że R. W. podjął działania w kierunku założenia księgi wieczystej, jednakże jak wynika z dowodów zgromadzonych w sprawie, nie został on ujawniony jako właściciel nieruchomości (osady z budynkami położonej w miejscowości "za Siętym Józefem" - a obecnie Baranówek"). Księga wieczysta "Kielce Hip. [...]" została zamknięta na wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia 11 lipca 1979 r. wobec wszczęcia postępowania o wyznaczenie terenów budownictwa jednorodzinnego w trybie ustawy z dnia 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się dokumenty (postanowienie Sądu Powiatowego w Kielcach o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 14 grudnia 1961 r. Ns 889/61), które pozwalają uznać, że R. W. był spadkobiercą po A. – A.W. Mogło dojść do nieformalnego działu spadku po A. – A.W. Jak bowiem wskazuje na to uzasadnienie decyzji z dnia [...] marca 1979 r. nr [...]Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia przy Wojewodzie w K., R. W. wszedł w samoistne posiadanie części gospodarstwa spadkowego (w tym prawdopodobnie spornej nieruchomości), którą władał do swojej śmierci w 1972 r. Nie są te ustalenia wystarczające dla przyjęcia, że R.W. przysługiwało prawo własności żądanej do zwrotu nieruchomości. Nabycie prawa własności nieruchomości rolnej będącej w posiadaniu samoistnym na dzień 4 listopada 1971 r. następowało w trybie uwłaszczenia, jednakże nie został w sprawie ujawniony akt własności ziemi dotyczący spornej nieruchomości wystawiony na Z.R. W. Wbrew twierdzeniom skargi właściwe wnioski wyciągnęły organy z analizy dowodów zebranych w toku postępowania zwrotowego, w szczególności z opinii geodezyjnej, dokumentów dotyczących księgi wieczystej Hip. nr [...],postanowień stwierdzających nabycie spadku, że w sprawie nie zostało wykazane, aby R. W. był właścicielem nieruchomości, której dotyczyło wywłaszczenie. Nie można zgodzić się ze skarżącymi, że organy administracji w postępowaniu jak obecnie kontrolowane mają obowiązek rozstrzygania, komu przysługiwał tytuł prawny do wywłaszczonej nieruchomości. Organy te powinny były w tej sprawie ustalić, przy współudziale wnioskodawców, czy osoby żądające zwrotu wywłaszczonej nieruchomości bądź ich poprzednicy prawni legitymowali się prawem własności tej nieruchomości na datę jej wywłaszczenia. Tym wymaganiom organy obu instancji w tej sprawie sprostały, przeprowadzając przy tym postępowanie administracyjne z poszanowaniem jego zasad wynikających z art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego są w świetle powyższych rozważań również całkowicie chybione i nie mogły być uwzględnione. Kontrolując zaskarżoną decyzję w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a. Sąd nie stwierdził, aby wystąpiły inne niż wskazane w skardze uchybienia obligujące do uchylenia zaskarżonej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności. Z tych przyczyn skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł w wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. Końcowo należy dodać, że jak wynika z załączonego do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów dla będącej przedmiotem postępowania nieruchomości oznaczonej numerem [...]/2, założona jest księga wieczysta nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina K. Ze złożonej do akt administracyjnych decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 1995 r. wynika, że Gmina K., na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnymi ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 i nr 43 poz. 253) w związku z art. 5 ust. 1 tej ustawy, nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów Miasta K. obrębu 023 numerem działki [...]/2, stanowiącej własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji [...] i decyzji [...]. Gmina K. stała się właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa, a więc bez względu na to, czy Skarb Państwa był wcześniej jej właścicielem, a więc czy nabył jej własność na skutek wywłaszczenia władającego tą nieruchomością R. W. Stąd nawet w razie podzielenia poglądu co do możliwości wystąpienia przez spadkobierców władającego nieruchomością o zwrot na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. nieruchomości wywłaszczonej (tu: w trybie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach) w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogłoby dojść do takiego zwrotu. Właścicielem tej nieruchomości jest bowiem obecnie Gmina K. na podstawie niepodważonego tytułu własności stwierdzającego jej nabycie z mocy samego prawa.