II SA/Ke 1064/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Miejskiej w Końskich z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XXIV/225/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 17 ust. 1 pkt 2 lit. "d" i "e" załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia 29 czerwca 2016 r., nr XXIV/225/2016, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r. poz. 250), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Końskich, Rada Miejska w Końskich w § 1 uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy Końskie, w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały. W § 17 ust. 1 pkt 2 lit. d i e tego załącznika ustalono, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy (w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych): zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych do tego przeznaczonych i specjalnie oznakowanych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy to psów uznawanych za agresywne oraz psów posiadających skłonność do agresji (d), zwolnienie psa ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp do osób trzecich, odpowiednio oznakowaną tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem (e). Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Końskich zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa: § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283) w związku z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez zamieszczenie w § 17 ust. 1 pkt 2 lit. d i e załącznika do uchwały zapisu regulującego materię wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. W oparciu o ten zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w tej części. W uzasadnieniu autor skargi powołał się na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym rada nie jest upoważniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Problematyka ta została uregulowana w przepisach ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, zaś ust. 4 stanowi, że zakaz, o którym mowa w ust. 3 nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Treść zaskarżonego zapisu modyfikuje te unormowania i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy. Uwzględniając powyższe, zdaniem wnoszącego skargę, uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa i powinna zostać wyeliminowana z porządku prawnego w zaskarżonej części. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Cytując treść art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazał, że gmina jest zobligowana określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe, które mają zmierzać do zapewnienia ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku wspólnego. Odnosząc się do zaskarżonych zapisów organ podniósł, że zachowania nawet spokojnych psów nie są możliwe do przewidzenia. Nawet wytresowany pies może stwarzać uciążliwości dla innych osób (obwąchiwanie, oszczekiwanie). Często zdarza się, że mały biegający bez smyczy pies budzi strach i obawę. Z kolei psy uznawane za agresywne są zazwyczaj duże i silne. Taki swobodnie biegający pies stwarza ryzyko pogryzienia, co uzasadnia obowiązek aby tego rodzaju psy były zawsze na smyczy. Organ dodał, że osoba prowadząca psa na smyczy ma możliwość szybkiego i skutecznego nad nim zapanowania. Organ także zauważył, że wiele nieruchomości prywatnych przylega do terenów publicznych i osoby na nich przebywające powinny czuć się bezpieczne od zagrożenia jaki stanowi pies wybiegający z posesji. Oznaczenie nieruchomości tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem ma na celu zminimalizowanie zagrożenia dla zdrowia i życia osób przebywających w przestrzeni publicznej. Kończąc organ wskazał, że zaskarżone zapisy nie kolidują z regulacjami zawartymi w ustawie o ochronie zwierząt oraz w kodeksie wykroczeń, lecz stanowią ich konkretyzację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż częściowo z innych przyczyn niż niej w niej wskazane. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2353), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 019 r., poz. 506 ze zmianami), dalej u.s.g., zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a więc aktem, o którym nowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 tej samej ustawy, sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Z faktu, że sąd administracyjny stwierdza nieważność aktu nie można wyciągać wniosku, że tylko rażące naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego prawa może stanowić podstawę takiego rozstrzygnięcia. Unormowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przepisem zawierającym delegację ustawową do podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały był art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej określanej także w skrócie jako ustawa, zaś jeśli chodzi o zakwestionowane skargą przepisy regulaminu jej ust. 2 pkt 6, zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zarówno autor skargi jak i organ w odpowiedzi na skargę w odniesieniu do § 17 ust. 1 pkt 2 lit.d regulaminu skupili się na wykładni tego przepisu poprzez pryzmat obowiązków właścicieli psów, nie uwzględniając tego, powyższa regulacja nie dotyczy tylko psów, ale wszelkich zwierząt domowych, a więc także przede wszystkim kotów jak również innych drobnych zwierząt tradycyjnie trzymanych w domach (chomiki, świnki morskie, kanarki, papugi itp.). Zwłaszcza w odniesieniu do kotów, przewidziane tym przepisem regulaminu dopuszczenie możliwości ich zwolnienia z uwięzi tylko na terenach zielonych do tego przeznaczonych (pomijając kwestię, że jak wynika z oświadczenia złożonego na rozprawie przed sądem przez pełnomocnika organu, na terenie gminy nie ma takich wyznaczonych terenów i nie było), spowodowałoby to, że faktycznie wszystkie koty domowe musiałyby przebywać tylko w zamkniętych pomieszczeniach, a na zewnątrz tych pomieszczeń mogłyby być wypuszczane tylko na uwięzi (smyczy). Taka regulacja, obejmująca wszystkie zwierzęta domowe, zdaniem Sądu wykracza poza delegację ustawową. Jak bowiem wynika z zacytowanego wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości, na trenie gmin, nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta obowiązków musi mieć na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jeśli chodzi o pozostałe - poza psami - zwierzęta domowe, a więc zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - na datę podjęcia zaskarżonej uchwały tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zmianami)) trudno dopatrzyć się z ich strony zagrożenia czy też uciążliwości dla ludzi. Również jeśli chodzi o zanieczyszczanie terenów małe zwierzęta domowe nie stanowią większego źródło tego zanieczyszczenia niż zwierzęta wolno żyjące. Dodatkowo, jeśli chodzi o koty, zauważyć należy, że bardzo często są one trzymane po to, aby zwalczały takie szkodniki jak myszy, szczury. Tymczasem wynikający z § 17 ust. 1 pkt 2 lit. d regulaminu nakaz trzymania ich wyłącznie na uwięzi spowoduje, że nie będą one mogły wywiązywać się ze swej tradycyjnej roli zwierząt zwalczających gryzonie. Niczym nieuzasadnione, a więc i przekraczające wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy delegacji jest więc nałożenie na właścicieli wszystkich zwierząt domowych, a nie tylko psów, obowiązku trzymania ich na uwięzi. Z kolei jeśli chodzi o regulacje zawarte w § 17 ust. 1 pkt 2 lit. e regulaminu to zauważyć należy, że jak trafnie zarzucił skarżący, pierwsze zdanie tego przepisu jest w zasadzie zmodyfikowanym powtórzeniem art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którymi zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciel lub opiekuna (ust. 3). Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Tak więc w tym fragmencie zakwestionowanego przez Prokuratora § 17 ust. 1 pkt 2 lit. e regulaminu naruszenie prawa polega na powtórzeniu ustawowej regulacji z pewną jej modyfikacją. Podkreślić bowiem należy, że regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony. Z kolei jeśli chodzi o dalszą część § 17 ust. 1 pkt 2 lit.e regulaminu, w zakresie, w jakim na właścicieli psów został nałożony obowiązek takiego ogrodzenia swojej nieruchomości (jeśli chcą na niej zwolnić psa ze smyczy), aby wykluczony był dostęp do niej osób trzecich, to zdaniem Sądu, tak nałożony obowiązek także przekracza wynikającą z art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku delegację ustawową. Zmusza on bowiem właściciela nieruchomości, będącego jednocześnie właścicielem psa, w sytuacji, gdy nie chce on cały czas trzymać tego psa na uwięzi, do szczególnego zabezpieczenia tej nieruchomości, wykluczającego (a więc uczynienia niemożliwym) dostanie się na jej teren osobom trzecim, co w praktyce może się okazać co najmniej trudnie, o ile nie niemożliwe. Wymagałoby to bowiem budowy takiego ogrodzenia, które będzie niemożliwe do sforsowania przez osoby trzecie (a więc odpowiedniej wysokości bądź uwieńczonego drutem kolczastym), jak i założenia specjalnych zamków, niemożliwych do otworzenia przez niepowołane osoby. Takich bowiem działań wymagać może przewidziane w zakwestionowanym przepisie "ogrodzenie wykluczające dostęp osób trzecich". Natomiast Sąd podziela stanowisko organu odnośnie do obowiązku umieszczenia na ogrodzeniu tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem, że taki obowiązek mieści się w delegacji ustawowej. Z uwagi jednak na to, że cała pozostała część § 17 ust. 1 pkt 2 lit.e regulaminu narusza prawo, w związku z czym podlega eliminacji poprzez stwierdzenie jej nieważności, pozostawienie tylko tej jej części w brzmieniu "odpowiednio oznakowana tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem" nie jest możliwe z uwagi na to, że stanowiłaby ona oderwany od całości, niezrozumiały i nie stanowiący normy prawnej fragment regulaminu. Mając powyższe na uwadze, uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.