II SA/Ke 1102/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W. oddala skargę. Zarządzeniem z dnia 30 sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W. Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowił w § 1 powierzyć E. C. pełnienie obowiązków dyrektora opisanych placówek oświatowych w dniu 1 września 2013 r. W dniu 18 września 2014 r. A. G. wezwała Burmistrza Miasta i Gminy S., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu Zarządzenia nr [...] poprzez jego unieważnienie. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie. W dniu 17 listopada 2014 r. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższe zarządzenie z dnia 30 sierpnia 2013 r. W skardze zawarto żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła treść art. 36a ust. 1-5 ustawy o systemie oświaty. Następnie podniosła, że wcześniej Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał zarządzenia, na podstawie których powierzył pełnienie obowiązków dyrektora ww. placówki na okres najpierw 10, a potem 2 miesięcy. Tymczasem w myśl art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy. Termin ten ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie jest dopuszczalne jego przedłużenie. Na poparcie tego stanowiska skarżąca przywołała wyroki WSA w Lublinie w sprawach III SA/Lu 278/11, III SA/Lu 399/11, a także wyrok NSA w sprawie I OSK 455/06. Skarżąca wskazała, że organ powierzył E. C. pełnienie obowiązków dyrektora dwóch odrębnych placówek, tj. publicznej szkoły podstawowej oraz przedszkola. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły. Od dnia 1 września 2013 r., stosownie do treści uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie przekazania prowadzenia ww. placówek oraz zawartej umowy, funkcjonowały dwie odrębne placówki, a zatem zdaniem skarżącej E. C. powinna mieć dwie odrębne umowy o pracę (z szkołą podstawową i z przedszkolem). Tymczasem otrzymała świadectwo pracy i odprawę, co oznacza, że w dniu 1 września 2013 r. nie była już pracownikiem żadnej placówki oświatowej w W.. Skarżąca podniosła, że uchwałą z dnia 27 lutego 2013 r. nr [...] Rada Miejska w S. rozwiązała Zespół Placówek Oświatowych – Publiczna szkoła Podstawowa i Przedszkole w W.,. Burmistrz powinien był wiec ogłosić i przeprowadzić dwa konkursy na stanowisko dyrektora każdej z rozwiązanych placówek. W konsekwencji nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia. Z dniem 1 września 2013 r. zmienił się organ prowadzący szkołę i przedszkole w W., dlatego zdaniem skarżącej Burmistrz nie mógł legalnie przeprowadzić konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, ani powierzyć stanowiska dyrektora szkoły. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Skarga z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru "actio popularis", a skarżąca nie wykazała aby w związku z wydaniem zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Z ostrożności procesowej organ wskazał, że uchwałą z dnia 30 kwietnia 2013r. nr [...] Rada Miejska w S. podjęła uchwałę o przekazaniu prowadzenia przedmiotowej placówki osobie fizycznej z dniem 1 września 2013 r. Konsekwencją podjęcia ww. uchwały była konieczność wydania zaskarżonego zarządzenia. Dodatkowo organ wskazał na brak podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzenia z uwagi na treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2015 r. skarżąca, na okoliczność wykazania naruszenia jej interesu prawnego, podniosła, że w wyniku decyzji podejmowanych przez E. C. nastąpiło pogorszenie jej dotychczasowych warunków pracy i płacy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności. Na wstępie należy wskazać, że skarżąca spełniła określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "u.s.g.", wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżąca pismem z dnia 18 września 2014 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia jej przez organ odpowiedzi na powyższe wezwanie, wniosła w terminie 60 dni od daty wezwania skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine p.p.s.a). Ponadto nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły, odwołanie z tego stanowiska, a także powierzenie obowiązków dyrektora szkoły należy bowiem traktować jako władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. W konsekwencji akt administracyjny, aczkolwiek wywołujący dodatkowo pewne skutki w sferze regulowanej prawem pracy (w stosunku pracy), nie przestaje być aktem administracyjnym (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96; wyrok NSA z dnia 14 lipca 2004 r., sygn. OSK 439/04). W dalszej kolejności należało zbadać, czy skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżąca nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. W orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała (zarządzenie) nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała (zarządzenie) mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi więc wykazać, że zaskarżone zarządzenie, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną zindywidualizowanego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji procesowej (por. postanowienia NSA: z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. II OZ 18/11; z dnia 3 września 2014 r., sygn. II OZ 783/14). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1993 r., sygn. I SA 1719/92, OSP 1994, z. 10, poz. 199, z aprobującą glosą P. Kucharskiego). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. W niniejsze sprawie skarżąca zakwestionowała zarządzenie o powierzeniu konkretnej osobie, tj. E. C. pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W.. Skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że na skutek decyzji podejmowanych przez p.o. dyrektora nastąpiło pogorszenie jej sytuacji w zakresie warunków pracy i płacy. W ocenie Sądu okoliczności, na które powołuje się skarżąca uzasadniając swoją legitymację procesową należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. Skarżąca była nauczycielką w szkole w W.. Zarządzenie o powierzeniu E. C. pełnienia obowiązków dyrektora przedmiotowej placówki nie dotyczy żadnych praw i obowiązków skarżącej. Rozstrzygnięcie to nie jest władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej wpływającym na jej sytuację prawną. Zaskarżone zarządzenie dotyczy jedynie praw E. C., do której było adresowane i której sytuację prawną regulowało. Nie ma przepisu prawa, który przyznawałby nauczycielowi jakiekolwiek prawo lub nakładał na niego jakikolwiek obowiązek w związku z powierzeniem konkretnej, indywidualnie oznaczonej osobie, obowiązków dyrektora szkoły. Sama skarżąca żadnego takiego przepisu nie wskazała. W tym miejscu należy przywołać stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (publ. OTK-A 2008/7/121) uznał, że art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, iż umożliwia zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz art. 77 ust.2 w zw. z art.2 Konstytucji RP. W świetle powyższego, ponieważ w niniejszej sprawie nie istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną skarżącej, polegający na tym, że akt stosowania tej normy, w tym wypadku zaskarżone zarządzenie, może mieć wpływ na jej sytuację prawną w zakresie prawa materialnego, brak było podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Z podniesionych względów, zarzuty wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem art. 36a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), nie mogły zostać poddane ocenie Sądu. Możliwość sądowej kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem byłaby bowiem możliwa tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżącej został przedmiotowym zarządzeniem naruszony. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.