II SA/Ke 111/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Tuczępy z dnia 29 grudnia 2020 r., nr XXIX/212/2020 w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Tuczępy na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą z dnia 29 grudnia 2020 r., nr XXIX/212/2020 Rada Gminy Tuczępy, powołując w podstawie prawnej m.in. art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439), uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Tuczępy, stanowiący załącznik do uchwały. Skargę na powyższą uchwałę wniósł do tut. Sądu Wojewoda Świętokrzyski, zaskarżając ją w całości i zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ("ucpg"), poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i nieokreślenie w regulaminie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych, która to kwestia stanowi obligatoryjny element regulaminu wskazany w art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg; 2. przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg poprzez wskazanie w § 13 uchwały (w istocie załącznika do uchwały) częstotliwości odbioru odpadów komunalnych, w sytuacji gdy kwestia ta uregulowana powinna zostać w uchwale podjętej na podstawie art. 6r ust. 3 ucpg; 3. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i ograniczeniu napraw pojazdów do "doraźnych napraw" oraz naruszenie § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez formułowanie zwrotów niedookreślonych w akcie prawa miejscowego. Na tej podstawie skarżący Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Rozdział 3 Regulaminu zatytułowany "Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego" nie zawiera zapisów dotyczących częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. Z kolei w § 13 Regulaminu Rada Gminy określiła częstotliwość odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz od właścicieli nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wykorzystywanych jedynie przez część roku. Tymczasem określenie częstotliwości odbioru odpadów komunalnych powinno być uregulowane, stosownie do art. 6r ust. 3 ucpg, w odrębnej uchwale. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg Wojewoda wskazał, że Rada Gminy nie miała uprawnienia do określania, jakie naprawy mogą być dokonywane na terenie nieruchomości, a nadto posłużyła się zwrotem "doraźne naprawy", co może budzić problemy interpretacyjne. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tuczępy wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania od skarżącego. W uzasadnieniu organ wskazał, że częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych określona została w § 11 ust. 1 Regulaminu, gdzie postanowiono, że odebranie i transport odpadów komunalnych będzie następować zgodnie z harmonogramem podanym do publicznej wiadomości (pkt 3). Odebranie i transport odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, którzy wystawią pojemniki przed swoje posesje, w dniu ich zbiórki zgodnie z harmonogramem, w miejsce umożliwiając swobodny dostęp do pracowników podmiotu odbierającego odpady. Właściciel zobowiązany jest do wystawienia odpadów najpóźniej do godz. 7:00 rano (pkt 4). Zdaniem organu, przez harmonogram należy rozumieć plan odbioru odpadów komunalnych na terenie Gminy Tuczępy, podany do publicznej wiadomości. Organ określi więc częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych, tj. zgodnie z harmonogramem. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 13 załącznika do Regulaminu organ wyjaśnił, że wprawdzie posłużył się w tej regulacji pojęciem "odbiór", ale nie ma wątpliwości, że chodzi o "pozbywanie się" odpadów, ze względu na adresata, tj. wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane. Przepis art. 6r ust. 3 ucpg adresowany jest natomiast do odbierających te odpady. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 3 ust. 3 Regulaminu organ stwierdził, że zwrot "doraźne naprawy" nie jest niedookreślony. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego "doraźny" oznacza " wynikający z potrzeby chwili". Chodzi więc o naprawy nagłe, nieprzewidziane, konieczne. Nie można zatem uznać, że unormowanie zawarte w uchwale nie realizuje założenia art. 4 ust. 2 ucpg. Ponadto, uzależniając możliwość przeprowadzania doraźnych napraw w obrębie nieruchomości nie wkracza w materię ustawową ograniczającą własność właściciela, jak to uważa skarżący. Przepis art. 144 Kodeksu cywilnego nakazuje właścicielowi nieruchomości przy wykonywaniu swojego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W ocenie organu, nie doszło do kształtowania w Regulaminie praw podmiotowych osób trzecich, będących przedmiotem regulacji prawa cywilnego. Regulamin jedynie tworzy warunki do utrzymania ładu publicznego, ale w żaden sposób nie wkracza w sferę zarezerwowaną dla regulacji prawa cywilnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. z 2021 poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym (dalej "usg") przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2020 r., poz. 1439), dalej jako "ucpg". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące (ust. 2): 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. W ocenie Sądu, skarżący Wojewoda trafnie zarzucił prawodawcy gminnemu niewypełnienie obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg, tj. nieokreślenie w Regulaminie częstotliwości pozbywania się odpadów komunalnych. W Rozdziale 3 zatytułowanym "Częstotliwość i sposoby pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego", w § 11 ust. 1 Regulaminu Rada Gminy wskazała, że "Gmina zapewni następujące możliwości pozbywania się odpadów komunalnych", określając m.in., że odebranie i transport odpadów komunalnych będzie następować zgodnie z harmonogramem podanym do publicznej wiadomości (pkt 3), oraz że odebranie i transport odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, którzy wystawią pojemniki przed swoje posesję, w dniu ich zbiórki zgodnie z harmonogramem, w miejsce umożliwiając swobodny dostęp pracowników podmiotu odbierającego odpady. Właściciel zobowiązany jest do wystawienia odpadów komunalnych najpóźniej do godz. 7:00 rano (pkt 4). Takie sformułowanie w Regulaminie nie wypełnia delegacji art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg. Odesłanie do bliżej nieokreślonego harmonogramu nie może być uznane za prawidłowe wypełnianie delegacji ustawowej z przywołanego przepisu. Ustawodawca wyraźnie wskazał, że to rada gminy w uchwale – regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy ma określić częstotliwość pozbywania się odpadów. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg nie upoważnia rady gminy do scedowania tej kompetencji na inny podmiot (opracowujący harmonogram). Poza tym, w § 11 prawodawca gminny posłużył się sformułowaniem "odebranie i transport odpadów komunalnych", w sytuacji gdy regulacja ta ma dotyczyć, jak stanowi tytuł Rozdziału 3, "pozbywania się odpadów komunalnych". Podobnie w § 13 (w tym samym Rozdziale 3) Rada Gminy określiła, że odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości zamieszkałych oraz od właścicieli nieruchomości na których znajdują się domki letniskowe lub innych nieruchomościach wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe wykorzystywanych jedynie przez część roku będzie się odbywał z następującą częstotliwością: 1) Zmieszane odpady komunalne (pozostałości po segregacji) nie rzadziej niż raz na miesiąc, 2) Odpady segregowane tj.; a) Papier - nie rzadziej niż raz na miesiąc b) Szkło - nie rzadziej niż raz na miesiąc; c) Metale i Tworzywa sztuczne, opakowania wielomateriałowe - nie rzadziej niż raz na miesiąc, d) Odpady biodegradowalne - nie rzadziej niż raz na miesiąc, e) Popiół - nie rzadziej niż (jeden raz) w miesiącu kalendarzowym w okresie od 1 października do 30 kwietnia każdego roku. Sąd w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że kwestia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych wyraźnie została zastrzeżona do materii regulowanej uchwałą podejmowaną na podstawie art. 6r ust. 3 ucpg. Stosownie do treści art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie powinien określać szczegółowe zasady dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów, zaś uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 ma określać częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości. Ustawodawca bowiem celowo wprowadził rozróżnienie tych dwóch pojęć. O ile przepis art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg adresowany jest do wytwórców odpadów, właścicieli nieruchomości, na których są wytwarzane odpady i dotyczy częstotliwości pozbywania się odpadów, o tyle art. 6r ust. 3 ustawy adresowany jest do odbierających te odpady od ww. podmiotów i odnosi się do częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Zakresy obu tych upoważnień są zatem rozłączne, tj. nie mogą się pokrywać. Uznanie, że obie delegacje winny określać to samo zagadnienie podważałoby sens tych regulacji i obalało leżącą u podstaw reguł wykładni logicznej i systemowej zasadę racjonalizmu ustawodawcy. Pojęcia "odbieranie" i "pozbywanie" się odpadów nie mogą być używane zamiennie. Gdyby te pojęcia mogły być używane zamiennie, to niecelowym byłoby zawierania w ustawie dwóch przepisów regulujących tą samą materię. Wystarczyłby jeden, który upoważniałby radę gminy do uregulowania częstotliwości np. pozbywania się odpadów komunalnych (por. wyroki NSA: z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 991/17; z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. III OSK 4503/21). W świetle powyższego nie można przyjąć, że w kontrolowanym Regulaminie w § 13 prawodawca gminny, posługując się pojęciem "odbiór odpadów komunalnych", w istocie określił częstotliwość pozbywania się tych odpadów. Takie stanowisko pozostaje zresztą w sprzeczności z zawartym w odpowiedzi na skargę twierdzeniem, że częstotliwość pozbywania się odpadów została określona w § 11 Regulaminu, mianowicie, że będzie następować zgodnie z harmonogramem podanym do publicznej wiadomości. W konsekwencji, w ocenie Sądu Wojewoda trafnie zarzucił, że prawodawca gminny nie wypełnił w rozpoznawanej sprawie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 3 ucpg, tj. nie określił w Regulaminie częstotliwości pozbywania się odpadów. Zagadnienia wymienione w art. 4 ust. 2 ucpg stanowią obligatoryjne elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, które bezwzględnie powinny zostać w nim uregulowane. Wynika to jednoznacznie z treści samego przepisu, w którym użyto formuły imperatywnej "regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:". Wymóg zawarcia obligatoryjnych elementów regulaminu powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ucpg. Brak obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ucpg, które należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Świadczy bowiem o tym, że Rada Gminy Tuczępy, nie określając częstotliwości pozbywania się odpadów, nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową. Jednocześnie wyliczenie elementów regulaminu w art. 4 ust. 2 ucpg ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Niezgodne z prawem było więc również określenie w § 13 częstotliwości odbioru odpadów komunalnych, ponieważ w świetle art. 6r ust. 3 ucpg powinno być uregulowane w odrębnej uchwale. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut dotyczący § 3 ust. 3 Regulaminu, gdzie określono, że właściciel pojazdu może dokonywać doraźnych napraw w obrębie swojej nieruchomości pod warunkiem, że czynności nie będą naruszać przepisów odrębnych, będą się odbywać tylko za zgodą właściciela, a powstające odpady są gromadzone w sposób umożliwiający ich usunięcie zgodnie z przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ucpg wynika, że do kompetencji Rady Gminy należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonym zwrotem "doraźne naprawy", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. II SA/Ke 794/20). W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I wyroku, na podstawie art 147 § 1 Ppsa. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. Na koszty składa się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego organu, obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.jedn. Dz.U. z 2018. poz. 265).