II SA/Ke 1124/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Miejskiej w Suchedniowie z dnia 22 czerwca 2017 r. nr 35/IV/2017 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 13 ust. 3 lit. b i c załącznika do zaskarżonej uchwały. II SA/Ke 1124/19 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 22 czerwca 2017 r., nr 35/IV/2017, Rada Miejska w Suchedniowie, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.), w § 1 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Suchedniów stanowiący załącznik nr 1 do uchwały. W § 13 ust. 3 załącznika ustalono, że do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy także: prowadzenie psa na smyczy, a psu rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającą otoczeniu, nałożenie kagańca. Zwolnienie psa z uwięzi dozwolone jest wtedy, gdy pies jest w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem (lit. b); pozostawienie zwierząt domowych bez uwięzi na terenie nieruchomości może mieć miejsce w przypadku nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający zwierzętom domowym jej opuszczenie (lit. c). Skargę na powyższą uchwałę, w części obejmującej ww. przepisy, wniósł do tut. Sądu Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej, zarzucając istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez: – przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 13 ust. 3 lit. b załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu zobowiązującego właściciela do prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającą otoczeniu, do nałożenia kagańca oraz zwolnienia psa z uwięzi jedynie w sytuacji gdy pies jest w kagańcu, w miejscu mało uczęszczanym przez ludzi oraz gdy opiekun psa ma możliwość sprawowania bezpośredniej kontroli nad jego zachowaniem; – przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 13 ust. 3 lit. c załącznika do zaskarżonej uchwały zapisu zobowiązującego właściciela do pozostawienia zwierząt domowych bez uwięzi na terenie nieruchomości tylko w przypadku nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający zwierzętom domowym jej opuszczenie. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 13 ust. 3 lit. b i c załącznika do uchwały. W uzasadnieniu przywołano prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym rada gminy nie jest upoważniona do określania w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, wskazywania miejsc i sytuacji, w których psy mogą być zwolnione z uwięzi. Kwestie te regulują bowiem przepisy ustawy o ochronie zwierząt, tj. art. 10a ust 3 i 4. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Suchedniów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy przyjęty Regulamin stanowi uszczegółowienie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Przepisy art. 10a ustawy o ochronie zwierząt stanowią natomiast normy o charakterze ogólnym. Zdaniem organu zapisy Regulaminu dotyczące obowiązku prowadzenia na smyczy i w kagańcu psów należących do ras uznanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu wydaje się uzasadniony dla osiągnięcia celu, jakim jest ochrona przed zagrożeniem i uciążliwością zwierząt dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem przez nie terenów wspólnego użytku. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 901/19. W odniesieniu do § 13 ust. 3 lit. c organ wyjaśnił, że zapis ten został skonstruowany w formie uprawnienia, a nie obowiązku ("Pozostawienie zwierząt domowych bez uwięzi na terenie nieruchomości może mieć miejsce w przypadku nieruchomości ogrodzonej w sposób uniemożliwiający zwierzętom jej opuszczenie"). Powyższy zapis nie wyklucza, aby właściciel posesji, który nie chce lub nie może ogrodzić nieruchomości, mógł wybudować dla psa np. kojec lub wybieg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 Ppsa sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 Ppsa sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z dnia 25 września 2018 r., sygn. I GSK 1822/18). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). W orzecznictwie zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych - również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dalej "ustawa". Zgodnie z art. 4 ust. 1 rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała w zakresie § 13 ust. 3 lit. b i c załącznika do niej została wydana z przekroczeniem omawianej delegacji ustawowej. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Oceniając zakwestionowane przepisy przede wszystkim należy wskazać, że kwestia wyprowadzania psów w miejscach publicznych została uregulowana w art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 756 ze zm.), zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niewątpliwie nakaz wyprowadzenia psów po ich wyposażeniu w zabezpieczenia (łańcuch, smycz, kaganiec i inne) służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej jednak, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela tego zwierzęcia, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, czy z nałożonym kagańcem narusza powyższą zasadę. Prawodawca lokalny ustalił w Regulaminie, sposób bezwarunkowy, zbyt daleko idące obowiązki dla właścicieli psów. Nie uwzględnił bowiem szczególnych sytuacji, które pozwalają na odstąpienie od generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy, a psów uznanych za niebezpieczne lub zachowujących się agresywnie dodatkowo w kagańcu. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów w obroży i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA: z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15; wyroki WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. II SA/Ke 728/19, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Ustawodawca nie upoważnił ponadto rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi. Zakaz z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście (ust. 4). Treść zaskarżanych zapisów załącznika do kwestionowanej uchwały modyfikuje powyższe unormowania ustawowe, jest bardziej rygorystyczna i dotyczy wszelkich zwierząt domowych, a nie tylko psów. Rada gminy nie jest także upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których zwierzęta mogą zostać zwolnione z uwięzi (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. II OSK 443/16). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność § 13 ust. 3 lit. b i c załącznika do zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.