II SA/Ke 1171/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Sekretarz sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Sobków z dnia 30 września 2019 r. nr XIII/114/2019 w przedmiocie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jej przebiegu I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Sobków na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dnia 30 września 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz 2068 ze zm.), dalej jako "u.d.p.", Rada Gminy Sobków podjęła uchwałę nr XIII/114/2019 w sprawie zaliczenia drogi Miąsowa-Miąsowa (starodroże drogi krajowej Nr 7) na terenie Gminy Sobków do kategorii dróg gminnych oraz ustalenia jej przebiegu. W § 1 aktu uchwalono, że zalicza się do kategorii dróg gminnych drogę Miąsowa-Miąsowa (starodroże drogi krajowej Nr 7) łączącą drogę powiatową Nr 152T ze starodrożem drogi krajowej Nr 7 zlokalizowaną na terenie Gminy Sobków obejmującą niżej wymienione działki stanowiące drogi wewnętrzne: - dz. nr ew. 414/6 w m. Miąsowa; - dz. nr ew. 414/7 w m. Miąsowa; - dz. nr ew. 406 w m. Miąsowa; - dz. nr ew. 420 w m. Miąsowa. Przebieg przedmiotowej drogi został określony na mapie stanowiącej załącznik do uchwały (§ 2). W § 3 stwierdzono, że ustala się przebieg drogi Miąsowa - Miąsowa (starodroże drogi krajowej Nr 7) łączącej drogę powiatową Nr 152T ze starodrożem drogi krajowej Nr 7 o łącznej długości 1220 mb. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Sobków (§ 4). W § 5 i 6 uchwały postanowiono, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, a wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w tymże Dzienniku z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r. W skardze wywiedzionej na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach przez Wojewodę Świętokrzyskiego autor skargi zarzucił jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.: a) art. 2a ust. 2 w zw. z art. 7 ust. 2 u.d.p. poprzez ich błędne zastosowanie w stosunku do działek o nr ew. 414/6, 414/7, 420 zmierzające do zaliczenia ich do kategorii dróg gminnych podczas gdy działki te nie stanowią własności gminy, b) art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych z dnia 20 lipca 2000 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461), dalej jako "u.o.a.", poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym rozróżnieniu czasu wejścia w życie uchwały i czasu uzyskania przez uchwałę mocy obowiązującej, podczas gdy pojęcia te są tożsame. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że z załączonej do zaskarżonej uchwały dokumentacji wynika, że gmina Sobków jest właścicielem jedynie działki o nr ew. 406, natomiast w przypadku pozostałych działek, tj. 414/6, 414/7, 420 tytuł własności przysługuje Skarbowi Państwa. Gminie do działek o nr ew. 414/6, 414/7 będących własnością Skarbu Państwa przysługuje prawo użytkowania wieczystego, natomiast działka o nr ew. 420 będąca własnością Skarbu Państwa pozostaje w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Gmina nie przedstawiła żadnych informacji wskazujących na podjęcie jakichkolwiek działań mających na celu uzyskanie przez nią prawa własności do działek o nr ew. 414/6, 414/7, 420. Mimo to gmina podjęła w/w uchwałę w celu zaliczenia tych działek jako objętych drogą Miąsowa - Miąsowa do kategorii dróg gminnych. Treść tej uchwały w zakresie w jakim dotyczy działek o nr ew. 414/6, 414/7, 420 narusza zdaniem skarżącego art. 2a ust. 2 u.d.p. Skarżący powołał się w tym zakresie na stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w przez organy nadzoru. W dniu 7 października 2019 r. Rada Gminy Sobków przekazała w/w uchwałę Wojewodzie Świętokrzyskiemu jako organowi nadzoru. Na skutek przeprowadzonego postępowania nadzorczego Wojewoda Świętokrzyski w dniu 18 października 2019 r. wydał zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, które zostało przesłane do Rady Gminy Sobków. W piśmie tym organ nadzoru zakreślił Radzie Gminy Sobków termin do dnia 23 października 2019 r. w celu ustosunkowania się do treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. Mimo to Rada Gminy Sobków nie udzieliła odpowiedzi organowi nadzoru. Ponadto w ocenie skarżącego błędnie wskazano także w § 6 uchwały pojęcia "wejście uchwały w życie" i "uzyskanie mocy obowiązującej". Pojęcia te są tożsame, a zatem dzień wejścia w życie uchwały i uzyskanie mocy obowiązującej powinny odnosić się do tego samego dnia. W przedmiotowej uchwale moment wejścia uchwały w życie ustalono na 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2020 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Oznacza to, że rada gminy jest uprawniona do określenia daty wejścia w życie uchwały na dzień inny niż 14 dni od dnia ogłoszenia uchwały. Także w tym wypadku skarżący odwołał się do poglądów orzecznictwa, jak też prezentowanych przez organy nadzoru. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko podniósł, że podjęcie uchwały dotyczącej zaliczenia drogi publicznej do kategorii dróg gminnych oraz ich przebiegu następuje w drodze uchwały rady Gminy, po zasięgnięciu opinii właściwego Zarządu Powiatu. W dniu 24 września 2019 r., na mocy uchwały nr 41/121/2019 Zarząd Powiatu w Jędrzejowie podjął uchwałę w sprawie wyrażenia opinii dotyczącej zaliczenia do kategorii dróg gminnej drogi - drogi Miąsowa - Miąsowa łączącej drogę powiatową nr 0152 T ze starodrożem drogi krajowej 7. Powyższą uchwałą Zarząd Powiatu pozytywnie zaopiniował zaliczenie tej drogi do kategorii drogi gminnej. Ponadto organ zauważył, że ustawodawca wprowadził możliwość wejścia w życie aktów prawa miejscowego w okresie dłuższym niż 14 dni od ich ogłoszenia. Wobec powyższego, mając na uwadze jasne zapisy zaskarżonej uchwały w powyższym zakresie, należy stwierdzić, że ustalała ona dłuższy termin jej wejścia w życie, a zatem realizowała dyspozycję przepisu art. 4 u.o.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Wojewody Świętokrzyskiego okazała się zasadna. W pierwszej kolejności należy podnieść, że jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Wojewodę Świętokrzyskiego, którego kompetencja do zaskarżenia uchwały wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru – jednak w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90, zgodnie z którym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi trzeba wskazać, że zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne (art. 2 ust. 1 u.d.p.). Jak stanowi 2a ust. 2 u.d.p. drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (art. 7 ust. 1 u.d.p.). Z art. 7 ust. 2 tej samej ustawy wynika, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że opinia, o której mowa w tym przepisie, nie ma wiążącego charakteru, a tym bardziej nie może sanować ewentualnej sprzeczności z prawem podejmowanej uchwały, w związku z czym powoływanie się przez organ wyłącznie na pozytywną opinię Zarządu Powiatu nie jest wystarczające dla przyjęcia, że skarga jest niezasadna. Trzeba zauważyć, że u.d.p. w obecnym brzmieniu (począwszy od 9 grudnia 2003 r.) definiuje drogę jako budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2 u.d.p.). Pas drogowy natomiast to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 u.d.p.). W świetle tych przepisów własność dróg, o których mowa w art. 2a ust. 2 u.d.p., rozumianych jako budowle, nie może być automatycznie utożsamiana z własnością gruntów, na których są one położone. Niemniej jednak nie ulega również wątpliwości, że drogi, dla wykonywania przypisanych im funkcji, muszą być na trwałe powiązane z nieruchomością gruntową. W konsekwencji – jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych – bez dysponowania przez gminę prawem własności gruntów, po których przebiega droga, co do której podjęta ma zostać uchwała o jej zaliczeniu do kategorii dróg gminnych, nie istnieje możliwość zgodnego z prawem podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2016 r., sygn. I OSK 3152/15, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r., II SA/Gl 156/10, wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Kr 585/14). Ustawodawca nie przewidział w przepisach prawa możliwości automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych. Stąd też przed podjęciem uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii drogi gminnej działki, przez które droga gminna ma przebiegać muszą stanowić własność gminy. Sąd wyraża stanowisko, że wystarczającym tytułem prawnym w tym zakresie jest także użytkowanie wieczyste ustanowione na rzecz gminy na gruntach Skarbu Państwa. Jest to konsekwencją po pierwsze obowiązującego obecnie na gruncie u.d.p. – wspomnianego wyżej – rozdzielenia pojęcia drogi jako budowli i gruntu, na którym droga jest posadowiona, a po drugie charakteru użytkowania wieczystego jako prawa zbliżonego do prawa własności. Zgodnie z art. 233 kc w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Podstawowe prawa użytkownika wieczystego, zagwarantowane w art. 233, to prawo do samodzielnego korzystania z gruntu (art. 233 zdanie pierwsze in fine) oraz prawo do rozporządzania przedmiotowym prawem (art. 233 zdanie drugie). Te dwa podstawowe uprawnienia tworzą definicję użytkowania wieczystego, nie stanowiąc przy tym katalogu zamkniętego praw przysługujących użytkownikowi wieczystemu. Użytkowanie wieczyste ma ten skutek, że od chwili jego ustanowienia użytkownik wieczysty staje się jedynym podmiotem wchodzącym w dalsze relacje prawnorzeczowe z osobami trzecimi. Przysługują mu niejako wszelkie przymioty właścicielskie, pomimo że do faktycznego przeniesienia własności nie dochodzi (por. J. Ciszewski, Nazaruk P. [red.], "Kodeks cywilny. Komentarz", opubl. WKP 2019). Wszystkie elementy prawne kształtujące instytucję wieczystego użytkowania, w szczególności zbliżone uprawnienia użytkownika wieczystego do uprawnień właściciela (art. 233 i art. 140 kc), uzasadniają, przy rozstrzyganiu kwestii z zakresu wieczystego użytkowania, sięgnięcie per analogiam do przepisów o własności (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 marca 1984 r., sygn. III CZP 86/91). Trzeba także zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 235 § 1 kc budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przepis ten przewiduje odstępstwo od zasady superficies solo cedit wyrażonej w art. 47 § 1 kc, zgodnie z którą części składowe gruntu nie mogą być przedmiotem odrębnej własności i innych praw rzeczowych. Posadowione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste budynki lub inne urządzenia są własnością użytkownika wieczystego niezależnie od takich okoliczności jak ich zgodność z umową o oddanie działki w użytkowanie wieczyste czy też moment ich powstania (przed ustanowieniem użytkowania wieczystego albo po; por. J. Ciszewski, Nazaruk P., j.w.). Przede wszystkim istotne znaczenie ma fakt, że w opisywanej sytuacji własność gruntu przysługuje Skarbowi Państwa, zaś gminie przysługuje zbliżone do własności prawo użytkowania wieczystego, w związku z czym nie dochodzi do posadowienia drogi na gruncie nienależącym do podmiotu publicznego. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że w dacie podejmowania uchwały – jak wynika z załączonych dokumentów (k. 17-18) – Gmina Sobków była właścicielem tylko jednej z czterech działek, których dotyczy zaskarżona uchwała, a mianowicie działki nr 406. W przypadku działki o nr 420 Gminie nie przysługiwał do niej żaden tytuł prawny, stanowiła ona bowiem własność Skarbu Państwa i znajdowała się w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Już sam ten fakt powoduje, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo – z przyczyn wyżej wskazanych. W przypadku pozostałych dwóch działek (nr 414/6 i 414/7) Gmina nie dysponowała co prawda prawem własności, jednak stanowiły one własność Skarbu Państwa, a Gminie Sobków przysługiwało prawo ich wieczystego użytkowania. Zgodnie z tym co wyżej podniesiono nie można w tym zakresie mówić o naruszeniu prawa, nie doszłoby tu bowiem do sytuacji posadowienia drogi na gruncie nienależącym do podmiotu publicznego. Z uwagi jednak na fakt, że w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Gminie nie przysługiwał tytuł prawny do działki nr 420, zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości. Wobec treści tego aktu, ustalającego przebieg drogi (jako całego odcinka) przez określone działki, przy ustaleniu jej łącznej długości, nie było bowiem możliwe wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie jego części, bez naruszenia integralności całej uchwały. Poza tym zasadny okazał się także drugi z zarzutów podniesionych w skardze. Jakkolwiek bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.a. akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (a do takich należy zaskarżona uchwała), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, co wprost wskazuje, że taki dłuższy termin może być określony, to jednak określenie daty wejścia w życie musi być jednoznaczne. Sposób regulacji zastosowany w niniejszym przypadku powoduje zaś, że w istocie uchwała wprowadziła dwa różne terminy jej wejścia w życie, tj. 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego oraz 1 stycznia 2020 r. Tego rodzaju sformułowanie może powodować u adresatów normy błędne przekonanie co do tego, od jakiej daty uchwała obowiązuje. W ocenie Sądu stanowi to istotne naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.a. powodujące także konieczność stwierdzenia nieważności uchwały. Z podanych wyżej przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. ----------------------- 2 II SA/Ke 1171/19 1