II SA/Ke 128/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Bliżyn z dnia 8 września 2016 r. nr XVI/112/2016 w przedmiocie zmiany regulaminu utrzymania porządku i czystości na terenie gminy stwierdza nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Dnia 8 września 2016 r. Rada Gminy Bliżyn, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 4 ust. 1, 2, 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 250), podjęła uchwałę nr XVI/112/2016 w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bliżyn w części dotyczącej § 1 pkt 2 uchwały. Stosownie do § 1 pkt 2 uchwały, w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bliżyn stanowiącego załącznik do uchwały Nr XV/103/2016 Rady Gminy Bliżyn z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bliżyn opublikowanej w Dz. Urz. Woj. Świętokrzyskiego w dniu 13 lipca 2016 r. poz. 2180, wprowadza się następujące zmiany: w Rozdziale 6 § 8 w ust. 2 pkt 1 otrzymuje brzmienie: "1) zobowiązani są do prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną do nałożenia kagańca;", W § 3 uchwały wskazano, że wchodzi ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił powyższej uchwale istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016r. poz. 250 ze zm.) w zw. z art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 1 pkt 2 uchwały zapisu zobowiązującego właściciela do prowadzenia psa na smyczy, a psa rasy uznawanej za agresywną do nałożenia kagańca. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w części dotyczącej § 1 pkt 2 uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Rada Gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu. Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt. Zgodnie z art. 10a ust. 3 tej ustawy, zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Artykuł 10a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt stanowi, że zakaz o którym mowa w ust. 3 nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. W związku z powyższym treść zaskarżonego § 1 pkt 2 uchwały modyfikuje powyższe unormowania i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy, w związku z czym wskazany przepis został podjęty z istotnym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że uchwały regulujące porządek i czystość na terenie gminy Bliżyn były uchwalane nie tylko na podstawie obowiązkowych ustaw, ale również przy uwzględnieniu aktualnej linii orzeczniczej, wskazującej na odpowiednią interpretację zapisów ustawowych w momencie ich podejmowania. Stąd zapisy w regulaminie dotyczące dodatkowych obowiązków nałożonych na właścicieli psów miały konkretyzować obowiązki mieszkańców Gminy Bliżyn, bowiem w znacznej części obowiązki określone w ustawie o ochronie zwierząt nie były znane. Przede wszystkim miały być także esencją obowiązków właścicieli psów, które są umieszczane w wielu ustawach, niekoniecznie znanych mieszkańcom. Dla tego określenie ich w jednym akcie prawa miejscowego umożliwiało mieszkańcom Gminy Bliżyn ich implikację w życiu codziennym. Obowiązki określone w § 1 pkt 2 uchwały funkcjonalnie mają na celu zapobieżenie ewentualnym niebezpiecznym sytuacjom stwarzającym zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Służą zapewnieniu na podstawowym poziomie fundamentalnych zasad bezpieczeństwa, ładu i porządku. W konsekwencji nawet gdyby uznać, że wprowadzone obowiązki wobec właścicieli zwierząt mogą w pewnym stopniu ograniczać indywidualne prawa wolnościowe, to jednak posiadają one głębokie uzasadnienie w potrzebie zapobieżenia sytuacjom potencjalnie niebezpiecznym. Dlatego wbrew ocenie skarżącego, zdaniem organu, zaskarżony przepis nie narusza art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zaskarżona uchwała nie narusza jakichkolwiek regulacji prawnych, a przeciwnie, stanowi ich skonkretyzowanie i rozwinięcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.c.g., rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 1 pkt 2 uchwały, która zmienia § 8 ust. 2 pkt 1 załącznika do uchwały nr XV/103/2016 Rady Gminy Bliżyn z dnia 30 czerwca 2016 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bliżyn opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 13 lipca 2016 r. poz. 2180. Na skutek kwestionowanego skargą zapisu zaskarżonej uchwały, utrzymujący psy zobowiązani są do prowadzenia psa na uwięzi, a psu rasy uznawanej za agresywną do nałożenia kagańca. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niewątpliwie więc wprowadzony w zaskarżonym regulaminie nakaz prowadzenia psów na uwięzi, a psów ras uznawanych za agresywne z nałożonym kagańcem służy osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi (czy z nałożonym kagańcem - w przypadku psa rasy uznawanej za agresywną), nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku narusza powyższą zasadę konstytucyjną. Należy bowiem zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej (art. 10 ust. 2a u.c.p.g.) za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, które z kolei w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej, są zachowaniami legalnymi. Z tych powodów analizowane postanowienie § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały należało ocenić jak istotnie naruszające przywołane na wstępie przepisy prawa, w tym przepisy rangi konstytucyjnej, ponieważ nie przewiduje ono ww. wyjątkowych sytuacji, gdy na mocy przepisów rangi ustawowej dopuszczalne jest prowadzenie psa zarówno bez smyczy jak i bez kagańca. Tej oceny nie może zmienić zamiar zebrania w jednym akcie prawnym wszystkich obowiązków nałożonych przepisami prawa na osoby utrzymujące psy, wówczas bowiem dochodziłoby do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały.