II SA/Ke 129/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański Sędzia WSA Agnieszka Banach po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 2 stycznia 2025 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz A. Z. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt [...]) złotych, w tym VAT w kwocie [...](sto dziesięć [...]) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonym postanowieniem z 2 stycznia 2025 r., Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 k.p.a., po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności odwołania złożonego przez E. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 12 listopada 2024 r. znak: [...], podjętej po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego stropu międzykondygnacyjnego znajdującego się pomiędzy sklepem z zabawkami "C. Z.", a lokalem mieszkalnym nr [...] przy ulicy [...] w K. i nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w K., jako właścicielowi budynku mieszkalno-usługowego znajdującego się na działce nr ewid. [...] w obrębie 0017 w K.: 1. wyłączyć w terminie natychmiastowym z użytkowania część ww. budynku, tj. lokal mieszkalny nr [...] znajdujący się piętrze, należący do A. W. oraz znajdujący się pod nim na parterze lokal usługowy nr [...] – sklep z zabawkami "[...]" należący do K. K.; 2. umieścić niezwłocznie na ww. budynku zawiadomienie o występującym stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] oraz znajdującego się pod nim lokalu usługowego nr [...]; 3. wykonać w terminie natychmiastowym niezbędne doraźne zabezpieczenie stropu międzykondygnacyjnego drewnianego znajdującego się pomiędzy lokalem nr [...] na piętrze a lokalem usługowym nr [...] na parterze poprzez podstemplowanie stropu w tej części, przy czym rzeczywistą potrzebę oraz sposób wykonania stemplowania stropu winien na miejscu protokolarnie ocenić i wskazać rzeczoznawca budowlany, – z określeniem terminu wykonania zabezpieczenia do 6 grudnia 2024 r., – z pouczeniem, że wszelkie prace zabezpieczające powinny być wykonane pod nadzorem rzeczoznawcy budowlanego, który winien określić rodzaj, zakres i sposób wykonania niezbędnych robót zabezpieczających, – oraz z określeniem, że decyzji w punktach 1, 2 i 3 nadaje się na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na występujące zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, z odstąpieniem od obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. z przyczyn wymienionych w art. 10 § 2 k.p.a., a odwołanie, w razie jego wniesienia, nie wstrzymuje wykonania decyzji - stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu ŚWINB wyjaśnił, że opisana wyżej decyzja PINB dla Miasta Kielce została wydana na podstawie art. 68 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Odwołanie od niej złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w K. oraz odrębnie, w dniu 25 listopada 2024 r. E. K.. Ponadto E. K. złożyła następnie dwa kolejne pisma z dnia 2 grudnia 2024 r. zatytułowane jako odwołania, które jednak organ potraktował jako pisma procesowe do złożonego odwołania. Następnie organ wyjaśnił, że E. K. nie jest współwłaścicielem działki ani jakiegokolwiek lokalu w budynku przy ulicy [...] w K., co wynika z ewidencji gruntów. Jest natomiast najemcą lokalu nr [...] znajdującego się w tym budynku. W tej sytuacji organ, powołując się na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2882/16 stwierdził, że E. K. nie jest stroną w sprawie dotyczącej wyłączenia z użytkowania części budynku przy ulicy [...] w K.. Zgodnie bowiem z wyrażonym w tym postanowieniu poglądem, posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie rodzi po stronie skarżącej interesu prawnego. Interes najemcy należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny (umowa najmu). Nie jest to zatem interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu - właściciela nieruchomości. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy najmu). W konsekwencji organ uznał, że ponieważ zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. możliwość złożenia odwołania od decyzji służy wyłącznie stronie postępowania, to rozpatrzenie odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną jest niedopuszczalne. Ponieważ więc odwołanie w niniejszej sprawie zostało złożone przez E. K. niebędącą stroną, to na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić jego niedopuszczalność. Na koniec organ wyjaśnił, że odwołanie pochodzące od strony postępowania, tj. od Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] w K., jest przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia. Skargę na postanowienie ŚWINB z 2 stycznia 2025 r. wniosła E. K.. W piśmie z 9 lipca 2025 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że w niniejszej sprawie E. K. działa w imieniu własnym i jako pełnomocnik córki - A. W.. W związku z tym zarządzeniem z 8 sierpnia 2025 r. A. W. została uznana za stronę niniejszego postępowania sądowego. W piśmie z 29 sierpnia 2025 r. A. W. odwołała pełnomocnictwo udzielone E. K.. Postanowieniem z 23 lutego 2026 r. WSA w Kielcach odrzucił skargę A. W. na zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie ŚWINB z 2 stycznia 2025 r. Sąd uznał, że wyznaczony zamieszkałej w [...] A. W. zgodnie z art. 299 § 3 p.p.s.a., pod rygorem odrzucenia skargi, dwumiesięczny termin do usunięcia braku formalnego skargi, przez ustanowienie pełnomocnika do doręczeń w Polsce, upłynął bezskutecznie 17 grudnia 2025 r. Ponadto przedmiotem kontroli w sprawie jest postanowienie dotyczące stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego przez E. K. od decyzji dotyczącej wyłączenia z użytkowania części budynku. Dlatego Sąd oceniał tylko, czy prawidłowo ŚWINB uznał odwołanie E. K. za niedopuszczalne. W konsekwencji więc zaskarżone postanowienie nie dotyczy interesu prawnego A. W., a tylko E. K.. Decyzją z 3 lutego 2025 r., [...], Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] [...] w K. od przytoczonej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 12 listopada 2024 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Sprzeciw od tej ostatniej decyzji wniesiony przez A. W. do WSA w Kielcach został przez ten Sąd oddalony prawomocnym wyrokiem z 10 lipca 2025 r. w sprawie II SA/Ke 130/25. W odpowiedzi na skargę E. K. ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując ocenę wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2026.143 t.j. ze zm.), dalej p.p.s.a. skarga, której przedmiotem było postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty, została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w składzie 3 sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu było wydane na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania E. K. od decyzji wydanej na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2024.725 t.j. z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Decyzja ta wyłączała z użytkowania między innymi lokal mieszkalny stanowiący własność A. W., którego najemcą jest skarżąca E. K.. Powodem wydania zaskarżonego postanowienia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że E. K. jako najemczyni lokalu będącego przedmiotem wyłączenia z użytkowania, niemająca żadnych innych praw do tego lokalu, ani też do żadnej innej części budynku, również objętej decyzją wydaną w sprawie na podstawie art. 68 Prawa budowlanego – nie jest stroną takiego postępowania. Z taką oceną należy się zgodzić. Środek zaskarżenia decyzji administracyjnej, jakim jest odwołanie, który jest sposobem wzruszenia decyzji nieostatecznej, stanowi gwarancję realizacji zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. Oznacza to, że strona postępowania niezadowolona z wydanej decyzji ma prawo domagać się, w drodze złożonego odwołania, ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Stosownie jednak do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. W sytuacji więc, gdy do organu odwoławczego wpływa odwołanie, organ ten - przed wydaniem decyzji merytorycznej w sprawie - dokonuje sprawdzenia pod względem formalnoprawnym, czy odwołanie jest wniesione prawidłowo, w tym czy pochodzi od strony postępowania. W przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania, organ odwoławczy wydaje ostateczne postanowienie o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.). Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przed wydaniem postanowienia może być konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Organ w pierwszej kolejności weryfikuje istnienie legitymacji skargowej podmiotu skarżącego decyzję organu I instancji, a następnie bada, czy odwołanie zostało wniesione w terminie. Stwierdzenie braku legitymacji skargowej czyni zbędnym dokonywanie ustaleń co do zachowania terminu do wniesienia odwołania (wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 938/10, LEX nr 1081962). Odnośnie kwestii legitymacji skargowej E. K. w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie art. 68 Prawa budowlanego należy zauważyć, że zgodnie z tym zastosowanym w sprawie przepisem, w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym legitymacja procesowa do występowania w charakterze strony w sprawach związanych z utrzymaniem obiektu budowlanego przysługuje co do zasady właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 4 lipca 2007 r., II OSK 999/06). Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 kwietnia 2003 r. (IV SA 2627/01) stwierdził, że nie jest stroną postępowania administracyjnego najemca lokalu użytkowego, gdy postępowanie dotyczy wyłączenia z użytkowania tego lokalu na podstawie art. 68 Prawa budowlanego z powodu zagrożenia zdrowia i życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia. Utrwalone jest również w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym decyzje podejmowane na podstawie art. 68 Prawa budowlanego nie dotyczą praw lub obowiązków mieszkańców, użytkowników czy najemców, co implikuje, że nie mają oni przymiotu stron w tego rodzaju postępowaniach (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 1998 r. IV SA 928/96, wyrok NSA z 4 kwietnia 2003 r., IV SA 2627/01, wyrok WSA w Krakowie z 4 lipca 2018 r., II SA/Kr 237/18, wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r., II OSK 2441/21). W niniejszej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego orzekł na podstawie art. 68 Prawa budowlanego o wyłączeniu w terminie natychmiastowym z użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego znajdującego się w K. przy ulicy [...], ze względu na stwierdzone zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, wynikające ze złego stanu technicznego stropu międzykondygnacyjnego znajdującego się pomiędzy lokalem usługowym nr [...] na parterze, a lokalem mieszkalnym nr [...] na piętrze. Równocześnie organ ustalił niesporną w sprawie okoliczność, że składająca odwołanie E. K. jest najemczynią lokalu mieszkalnego nr [...] będącego przedmiotem wyłączenia z użytkowania oraz niemającą żadnych innych praw do tego lokalu, ani też do żadnej innej części budynku znajdującego się w K. przy ulicy [...]. Właścicielem tego lokalu jest natomiast jej córka A. W., która była stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 68 Prawa budowlanego wobec części tego budynku. Uwzględniając takie niesporne ustalenia oraz przedstawione wyżej poglądy prawne, które Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela, należy dojść do wniosku, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skoro skarżąca nie jest właścicielem (współwłaścicielem) budynku położonego przy ulicy [...] w K., bądź lokalu nr [...] znajdującego się w tym budynku, a użytkuje ten lokal tylko na zasadzie stosunku najmu, to nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podobnie podstawą przyznania skarżącej statusu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie mogła być okoliczność, iż jest ona w posiadaniu wspomnianego lokalu nr [...]. Posiadanie samoistne jest stanem faktycznym, a jego ochrona przewidziana w art. 342-347 k.c. może być dochodzona przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2024 r., II OSK 2441/21). Trzeba też podzielić zaprezentowany w orzecznictwie pogląd, że do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym można zaliczyć przyczyny polegające na oczywistym braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2023 r., II OSK 1805/22). Ponieważ okoliczności niniejszej sprawy pozwalają na uznanie oczywistości braku legitymacji skargowej po stronie składającej odwołanie E. K., zaskarżone postanowienie zasługuje na akceptację. Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku NSA w Warszawie z 13 stycznia 2000 r., II SA/Gd 1995/97, Sąd podziela zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę ocenę organu co do odmienności stanu faktycznego w tamtej sprawie w porównaniu ze sprawą niniejszą. Poza tym należy zauważyć, że odosobniony pogląd wyrażony w przywołanym wyroku NSA z 13 stycznia 2000 r. nie zyskał aprobaty w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Krakowie z 12 lipca 2023 r., II SA/Kr 276/23), o czym świadczą też przywołane wyżej, podzielane przez Sąd w niniejszej sprawie, późniejsze wyroki sądów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę E. K..