II SA/Ke 141/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Gminy Gnojno z dnia 28 lutego 2022 r. nr XXVII/239/22 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Gnojno na rok 2022 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Uchwałą z dnia 28 lutego 2022 r. nr XXVII/239/22 Rada Gminy Gnojno, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2020 r. poz. 638), zwanej dalej "u.o.z.", przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Gnojno na rok 2022, stanowiący załącznik do niniejszej uchwały, zgodnie z którym: - "§ 5. Działania związane z realizacją Programu prowadzą: 1) gmina; 2) Przedsiębiorstwo Handlowo - Usługowe Cedzyna, ul. Kielecka 19, 25-900 Kielce, Schronisko dla Bezdomnych Zwierząt w Strzelcach 108, 28-220 Oleśnica, na podstawie i na warunkach określonych w umowie zawartej z gminą; 3) Gabinet Weterynaryjny "DOGOWO", ul. Wolności 15, 26-020 Chmielnik, na podstawie umowy zawartej z gminą; 4) gospodarstwo rolne położone w miejscowości Gnojno (Gnojno 52, 28-114 Gnojno) na podstawie umowy zawartej z gminą."; - "§ 6. Zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki odbywa się w następujący sposób:" "5) schronisko obligatoryjnie wykona sterylizację i kastrację wyłapanych - przejętych pod opiekę zwierząt. Zabieg może być wykonany przez lekarza weterynarii, z którym schronisko ma podpisaną umowę"; - "§ 8. Poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt realizowane będzie przez: 1) schronisko - poprzez prowadzenie działań zmierzających do pozyskiwania nowych właścicieli i oddawania do adopcji bezdomnych zwierząt osobom zainteresowanym, którzy zapewnią im należyte warunki bytowania; 2) gminę - poprzez umieszczenie ogłoszenia na tablicy ogłoszeń urzędu i stronie internetowej (http://gnojno.com.pl/) oraz współpracę z jednostkami oświatowymi gminy; 3) organizacje społeczne, stowarzyszenia, fundacje - poprzez prowadzenie akcji adopcyjnej"’ - "§ 9.1 Usypianie ślepych miotów może nastąpić wyłącznie przez lekarza weterynarii w schronisku, o którym mowa w §5 pkt 2 lub w zakładzie leczniczym dla zwierząt, z którymi gmina lub jednostka prowadząca schronisko ma zawartą umowę. 2. Zwierzę usypiane musi być traktowane do ostatniej chwili życia łagodnie i przyjaźnie, należy zaoszczędzić mu trwogi i dodatkowych udręczeń. Sam zabieg uśpienia powinien być wykonany przez uprawnionego lekarza weterynarii w sposób humanitarny, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa." - "§ 11. Zwierzęta poszkodowane w przypadkach zdarzeń drogowych będą leczone przez lekarza weterynarii z gabinetu wymienionego w § 5 pkt 4, na zasadach określonych w zawartej z gminą umowie." - "§ 13.1. Środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu zabezpieczone są w budżecie gminy w kwocie 12.500,00 zł., w tym na: 1) opiekę nad bezdomnymi psami w kwocie 11.120,00 zł, z przeznaczeniem na: a) odławianie bezdomnych zwierząt, umieszczenie i zapewnienie im opieki w schronisku dla zwierząt, sterylizację albo kastrację w schronisku - 7.700,00 zł, b) sterylizację - 1.900,00 zł, c) kastrację - 160,00 zł, d) usypianie ślepych miotów - 160,00 zł, e) uśmiercanie - 160,00 zł, f) wyjazd do wypadku, w którym poszkodowane jest zwierzę - 1040,00 zł; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami w kwocie 880,00 zł, w tym na: a) zakup karmy - 220,00 zł b) sterylizację - 330,00 zł, c) kastrację – 110 zł, d) wyjazd do wypadku, w którym poszkodowane jest zwierzę - 220,00 zł, 3) zapewnienie miejsca i opieki dla zwierząt bezdomnych umieszczonych w na określony czas we wskazanym gospodarstwie rolnym – 500,00 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały – w całości, podnosząc zarzuty istotnego naruszenia: - art. 11a ust. 5 w zw. z art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak ujęcia w treści uchwały finansowania poszukiwania nowych właścicieli dla bezdomnych oraz brak wskazania finansowania programu w zakresie zwierząt innych niż psy i koty, - art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez brak wskazania w treści zaskarżonej uchwały konkretnego lekarza, który ma w zakresie zadań sterylizacją i kastrację, usypianie ślepych miotów, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W uzasadnieniu Prokurator zwrócił uwagę, że Gmina może stanowić przepisy prawa miejscowego, obowiązujące na terenie właściwości organów stanowiących, jednakże nie może czynić tego w sposób dowolny, a musi czynić to w ramach ustawowego upoważnienia. Co prawda w § 13 Programu wskazano kwotę środków finansowych na realizację jego zadań, jakie zabezpieczono w budżecie Gminy, podając szczegółowe kwoty przeznaczone na pokrycie konkretnych wydatków, jednakże wskazane środki finansowe nie odzwierciedlają wszystkich celów Programu. Konieczność uregulowania w Programie takich zadań, jak poszukiwanie nowych właścicieli dla bezdomnych zwierząt, nakłada na Gminę ustawodawca w art. 11 a ust. 2 u.o.z. Zadania takie z pewnością generują wydatki, które powinny zostać zapewnione w treści uchwały Gminy, tak by jej regulacje w tym przedmiocie nie były w tym zakresie pozorne – czego w treści zakwestionowanego aktu brak. Z kolei w § 13 Programu zawarto zapisy dotyczące szczegółowych kwot przeznaczonych na realizację celów programu, lecz wyłącznie w odniesieniu do bezdomnych psów i wolno żyjących kotów. Tymczasem ustawodawca nie ogranicza obowiązku stanowienia przepisów uchwały do bezdomnych psów i wolno żyjących kotów, a podjęta uchwała powinna mieć odniesienie do wszystkich zwierząt bezdomnych (zdefiniowanych w art. 4 ust. 16 u.o.z.) – na co wskazuje wprost art. 11 a ust. 2 u.o.z. Co za tym idzie, organ stanowiący Gminy w nieuprawniony sposób ograniczył zapisy finansowania uchwalonego programu wyłącznie do bezdomnych psów i wolno żyjących kotów, nie uwzględniając w przepisów kosztów finansowania celów programu do pozostałych zwierząt bezdomnych. Skarżący, przechodząc do § 6 ust. 5 Programu, powołał również § 9 ust. 1 i 2, § 11 tej regulacji, podkreślając że dla realizacji w całości ustawowego obowiązku i wymaganej przepisami prawa konkretyzacji zapisów uchwały, koniecznym jest wskazanie szczegółowo danych lekarza czy lekarzy, któremu powierzono określone w powyżej zacytowanych zapisach uchwały, obowiązki. Pozwoli to na uznanie, że realizacja ustawowego obowiązku nie jest pozorna. Natomiast w treści zaskarżonej uchwały takich konkretnych wskazań brak, wobec czego Gmina nie zrealizowała precyzyjnie zakresu delegacji z art. 11a ust 2 pkt 5 u.o.z. Gmina nie wskazała bowiem jaki dokładnie lekarz dokonywać ma zabiegów sterylizacji i kastracji, ma zajmować się usypianiem ślepych miotów. Podobnie, regulację § 11 uchwały również należy uznać za błędną, jako że leczeniem zwierząt poszkodowanych w przypadkach zdarzeń drogowych ma zajmować się lekarz wymieniony w § 5 pkt 4, podczas gdy w § 5 ust. 4 określono gospodarstwo rolne, bez wskazania danych lekarza. W odpowiedzi organ uznał skargę za zasadną, zaznaczając jednak że w 2022r. – w odniesieniu do działań zapewniających opiekę potrzebującym zwierzętom – nie zgłaszano żadnych skarg i roszczeń z tego tytułu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17 (dostępnym, podobnie jak powołane poniżej orzeczenia, w internetowej CBOSA). Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a u.o.z. zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 3 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (ust. 3a). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Z powyższego wynika, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 u.o.z., a fakultatywne – w ust. 3 i ust. 3a. Obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Uchwalając program rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, by rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Natomiast ewentualny brak w tym zakresie stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały. Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie zadania objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. Brak określenia w uchwale wysokości środków przeznaczonych na realizację poszczególnych zadań oznaczonych w programie prowadzi bowiem do tego, że kwestia realizacji poszczególnych zadań programu w istocie zostaje pozostawiona do swobodnej decyzji innym podmiotom/organom niż rada gminy oraz w innym trybie. W takim bowiem wypadku decyzja o realizacji konkretnego zadania pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy (por. m.in. wyroki WSA w Poznaniu z 2 marca 2022 r. o sygn. IV SA/Po 60/22, z 25 lutego 2022 r. o sygn. IV SA/Po 63/22, wyrok WSA w Olsztynie z 1 marca 2022 r. o sygn. II SA/Ol 60/22). W rozpatrywanym przypadku rację ma Prokurator, że § 13 Programu, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, odnoszący się do kwestii jego finansowania, nie pozwala na przyjęcie, że uchwałodawcza lokalny w należyty sposób wyczerpał delegację ustawową w powyższym zakresie, określonym w art. 11a ust. 5 u.o.z. Z jednej strony, w treści § 6 pkt 1-5 Programu ustawodawca lokalny kazuistycznie wylicza zadania w przedmiocie zapewnienie "bezdomnym zwierzętom" opieki (wyłapywanie, umieszczanie w schronisku, opieka weterynaryjna, sterylizacja i kastracja), uwzględniając również w § 8 Programu "poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt". Z drugiej zaś strony, w § 13 Programu, zawartym w Rozdziale 5 "Finansowanie Programu" – który ma urzeczywistniać jego realizację – odniesiono się wyłącznie do "bezdomnych psów" (§ 13 ust. 1 pkt 1) oraz "wolno żyjących kotów" (§ 13 ust. 1 pkt 2), środki dla "zwierząt bezdomnych" rezerwując jedynie w odniesieniu do bardzo wąskiego zakresu opieki w gospodarstwie rolnym, w którym mają być umieszczone tylko na określony czas. Dlatego też trafnie zauważa skarżący, że zadania, które w myśl u.o.z. ma realizować Gmina – określone w zakresie finansowania w § 13 ust. 1 pkt 1 Programu – w istocie nie dotyczą (jak uregulowała to Rada Gminy) tylko psów, a wszystkich "bezdomnych zwierząt", a zatem mają w istocie szerszy zakres niż określony w zakwestionowanej regulacji. Jak stanowi art. 4 ust. 16 u.o.z. przez zwierzęta bezdomne rozumie się "zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały". Podobne stanowisko wyraził tut. Sąd w wyroku z 20 marca 2024 r. o sygn. akt II SA/Ke 71/24. Zauważyć również trzeba, że, co prawda, wskazaną w § 13 ust. 1 ogólną kwotę 12.500,00 zł rozdzielono na 11 mniejszych kwot, nie obejmują one jednak wszystkich zadań przewidzianych w Programie. Ustawodawca lokalny nie ujął bowiem kosztów, związanych z realizacją obligatoryjnego zadania określonego w art. 11a ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 5 u.o.z., to jest poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Stało się tak pomimo, że szczegółowy sposób faktycznego wykonania tego zadania Rada Gminy określiła w § 8 Programu. W wyroku z 29 lipca 2020, sygn. II OSK 336/20 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w art. 11a ust. 5 uoz ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, czyli wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposobu wydatkowania tych środków. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości (por. też wyroki: NSA z 6 lipca 2020 r. o sygn. II OSK 703/20, WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r. o sygn. II SA/Ke 280/22, WSA w Łodzi z 8 września 2022 r. o sygn. II SA/Łd 199/22, WSA w Olsztynie z 8 marca 2022 r. o sygn. II SA/Ol 29/22). W świetle powyższych rozważań, treść § 13 ust. 1 pkt 1 Programu istotnie narusza prawo, ponieważ regulacja ta nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 u.o.z. Wobec braku określenia – w sposób obejmujący obligatoryjne zapisy u.o.z. o rozdysponowaniu środków pieniężnych na realizację Programu w zakresie związanym z bezdomnymi zwierzętami (a nie tylko z bezdomnymi psami oraz wolno żyjącymi kotami) – mających zasadnicze znaczenie dla jego realizacji – zaskarżona uchwała podlegała stwierdzeniu nieważności w całości, również w kontekście braku zapewnienia finansowania na poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Z tych też względów, zważywszy na istotny charakter stwierdzonych naruszeń, brak było podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. ----------------------- Id: 4838179B-CC9F-4563-9307-A13E23F8527B. Podpisany Strona 4 f fi ! 4838179B