II SA/Ke 144/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Skarżysku-Kamiennej na uchwałę Rady Gminy Łączna z dnia 25 lipca 2016 r. Nr XXII/108/2016 w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 8 ust. 5 oraz § 10 ust. 1 i 4 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą nr XXII/108/2016 z dnia 25 lipca 2016 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 446) oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 250), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Skarżysku - Kamiennej, Rada Gminy Łączna w § 1 uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łączna, stanowiący załącznik nr 1 do niniejszej uchwały. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności części dotyczącej § 3 pkt 2, § 8 ust. 4 pkt 1 i 2, § 8 ust. 5 oraz § 10 ust. 1 i 4 załącznika do uchwały, Prokurator Rejonowy w Skarżysku-Kamiennej zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 8 ust. 4 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały zakazów wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania, podczas, gdy ustawodawca w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 6 tej ustawy upoważnił radę gminy jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy dla ludzi oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom; 2. art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 10 ust. 1 i 4 załącznika do uchwały właścicieli nieruchomości do przeprowadzania deratyzacji raz w roku i obciążenie kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości, podczas gdy niniejszy przepis upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia; 3. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 8 ust. 5 załącznika do uchwały utrzymujących gady, płazy, ptaki i bezkręgowce w lokalach mieszkalnych lub użytkowych do zabezpieczenia tych zwierząt przed wydostaniem się z pomieszczenia, podczas, gdy gady, płazy, ptaki i bezkręgowce nie mogą zostać uznane za zwierzęta domowe, gdyż są jedynie zwierzętami udomowionymi przez człowieka; 4. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b. i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 3 pkt 2 właścicieli nieruchomości do podjęcia działań mających na celu likwidację śliskości chodnika, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c tej ustawy upoważnia radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości należących do użytku publicznego. W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Zdaniem skarżącego istotą regulacji w tym zakresie winno być określenie obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, aby zapewnić ochronę przed zagrożeniami i uciążliwościami z ich strony dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, a zaskarżone przepisy stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Dalej Prokurator podkreślił, że wskazane w kolejnym zaskarżonym zapisie zwierzęta: gady, płazy, ptaki i bezkręgowce należy uznać za zwierzęta nieudomowione utrzymywane w charakterze zwierząt domowych, a co do określenia obowiązków właścicieli takich zwierząt rada gminy nie posiada upoważnienia w art. 4 ust. 2 pkt 6 (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08). Zdaniem skarżącego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach rada gminy upoważniona została jedynie do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia, a więc skarżona Rada nie mogła wskazać w uchwalonym regulaminie podmiotów (właścicieli nieruchomości) zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Norma kompetencyjna wspomnianego przepisu nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na jakiekolwiek podmioty tego obowiązku. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego poprzez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Te same rozważania skarżący odniósł do § 10 ust. 4. Odnośnie § 3 pkt 2 załącznika do uchwały wnoszący skargę zarzucił, że Rada uprawniona była jedynie do określenia wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości należących do użytku publicznego. Bez wątpienia nie można nakazać właścicielom nieruchomości usuwania bądź ograniczania śliskości na chodnikach. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Łącznej wniosła o jej oddalenie. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem, że Rada przekroczyła swoje uprawnienia w zakresie stanowienia prawa miejscowego w zaskarżanym zakresie, gdyż w zaskarżanych przepisach wskazała - wyjaśniła sposób postępowania ze zwierzętami mogącymi stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. Ponadto w uchwale jest wyraźnie podane, że zakaz wprowadzania psów i zwierząt dotyczy terenów i miejsc, gdzie jest znak zakazu wprowadzania psów i zwierząt, a gmina nie wprowadzała zakazu wstępu do tych miejsc, a wprowadza jej właściciel terenu, użytkownik lub administrator. W zakresie usuwania śliskości przez właścicieli posesji nielogicznym jest usuwanie śniegu, błota z chodników pozostawiając je nadal śliskie, co w ogóle wypacza sens usuwania błota i śniegu. Przepis ten ma na celu zachowanie bezpieczeństwa na chodnikach dla ludzi z nich korzystających. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2016 r. poz. 250), dalej "u.c.p.g". Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 8 ust. 5 załącznika nr 1 do uchwały, który stanowił, że utrzymujący gady, płazy, ptaki i bezkręgowce w lokalach mieszkalnych lub użytkowych zobowiązani są zabezpieczyć je przed wydostaniem się z pomieszczenia. Zapis ten przekracza kompetencje wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który upoważnia Radę do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. Tymczasem trudno przyjąć, że gady, płazy, ptaki i bezkręgowce są zwierzętami domowymi w rozumieniu tego przepisu. Zapisy regulaminu jako aktu prawa miejscowego powinny dotyczyć zwierząt przebywających zwyczajowo z człowiekiem, w jego domu lub innych odpowiednich pomieszczeniach, nie zaś gadów, płazów, ptaków czy bezkręgowców utrzymywanych dla przemijającej mody, ekstrawagancji czy osobistych zainteresowań, których nie można uznać za tradycyjnie przebywające z człowiekiem na terenie gminy Łączna. Również zapisy § 10 ust. 1 i 4 Regulaminu wykraczają poza upoważnienie ustawowe. W zapisach tych uchwalono, że właściciele nieruchomości, w szczególności tych, na terenie których prowadzona jest hodowla zwierząt gospodarskich, zobowiązani są do przeprowadzania obowiązkowej deratyzacji raz w roku w terminie pomiędzy 1 a 30 października. Obowiązek ten w odniesieniu do właścicieli budynków mieszkalnych może być realizowany tylko w miarę potrzeb (ust. 1). Koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości (ust. 4). Należy zauważyć, że Rada, realizując art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. nie mogła wskazać właścicieli nieruchomości jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Przepis ten nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a także nie upoważnia do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości. Takie obowiązki nie mają także żadnego umocowania w określonych w art. 5 ust. 1 – 4 u.p.c.g. obowiązkach właścicieli nieruchomości. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu. Brak bowiem było podstaw do uznania, że niezgodny z prawem jest zakaz wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci oraz do placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów użytku publicznego, jeżeli wynika to z oznakowania; za wyjątkiem psów przewodników towarzyszących osobom niepełnosprawnym (§ 8 ust. 4 pkt 1 i 2 Regulaminu). Zdaniem Sądu, poprzez wprowadzenie analizowanej regulacji możliwe jest osiągnięcie celu wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., jakim jest ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi przez zwierzęta. Oceniane zapisy nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się, czy przebywania w określonym miejscu, gdyż place zabaw, czy placówki obsługi ludności stanowią znikomy ułamek miejsc publicznych. Nadto zapisy te, nie naruszają zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji), ponieważ zagrożeń i uciążliwości związanych z przebywaniem psów na terenach placów zabaw i piaskownic dla dzieci, nie da się wyeliminować inaczej, niż poprzez ustanowienie zakazu wprowadzania tych zwierząt na wskazany teren. Z kolei charakter placówek gastronomicznych lub handlowych oraz obiektów użytku publicznego wymaga zachowania stosownej powagi i stanu niepowodującego dyskomfortu u osób odwiedzających te obiekty. Sposobem na osiągnięcie zakładanego celu (ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością pochodzącą od zwierząt) było właśnie wprowadzenie omawianej regulacji. Należy też zauważyć, że omawiane zakazy uzależniane są od oznakowania miejsc, których dotyczą, co oznacza, że to właściciele, czy zarządcy tych obiektów użytku publicznego samodzielnie podejmują decyzję co do tego, czy dopuszczają wprowadzanie psów do takich obiektów. Nie można więc twierdzić, aby taki zapis oznaczał całkowity zakaz wprowadzania wszelkich zwierząt (zwłaszcza, że dotyczy tylko psów) na określone tereny użyteczności publicznej oraz stanowił poważne ograniczenie uprawnień osób utrzymujących zwierzęta domowe. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia prawa w § 3 pkt 2 Regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, są zobowiązani do podjęcia działań mających na celu likwidację śliskości chodnika. Zapis ten stanowi realizację obowiązku rady gminy do określenia, stosownie do art. 4 ust. 2 pkt b u.c.p.g., zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Celem tego przepisu jest bowiem zapewnienie przez gminę bezpieczeństwa poruszania się po takich nieruchomościach, natomiast likwidowanie śliskości chodników służy realizacji tego celu. Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 8 ust. 5 oraz § 10 ust. 1 i 4, natomiast oddalił skargę w pozostałej części dotyczącej § 3 pkt 2 i § 8 ust. 4 pkt 1 i 2.