II SA/Ke 149/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...], znak: [...] wnoszącą sprzeciw w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych – w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23.09.2010r. (data wpływu pisma) M. K. zgłosiła Staroście B. zamiar wykonania robót budowlanych, polegających na montażu tymczasowych namiotów składowych krytych plandekami na okres 120 dni - na działce nr 121/42 w miejscowości D., gmina T.. Decyzją z dnia [...] Starosta B. wniósł sprzeciw w sprawie złożonego zgłoszenia oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę planowanej inwestycji, wskazując w uzasadnieniu, że planowane do realizacji przez inwestora obiekty nie są namiotami, lecz trwale połączonymi z gruntem halami namiotowymi. Tym samym na gruncie niniejszej sprawie doszło do próby ominięcia wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. W podstawie prawnej organ powołał art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 30 ust. 7 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). W odwołaniu od powyższej decyzji M. K. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 3 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego oraz art. 77, art. 104 i 105 k.p.a. Wojewoda, orzekając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia i umorzeniu postępowania organu I instancji, wskazał, że decyzja ta została doręczona M. K. oraz jej pełnomocnikowi dopiero w dniu 27.10.2010r. – a zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, sprzeciw co do zamiaru wykonania robót budowlanych objętych zgłoszeniem, właściwy organ może wnieść jedynie w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia. Skoro zatem inwestor nie otrzymał decyzji wnoszącej sprzeciw w opisanym ustawowym terminie, to po upływie 30 dni od zgłoszenia mógł przystąpić do wykonania określonej w tym zgłoszeniu budowy, zaś dalsze postępowanie stało się bezprzedmiotowe – z uwagi na brak umocowania organu do podejmowania kolejnych czynności, to jest do wydania decyzji o sprzeciwie w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego zgłoszenia organ odwoławczy wskazał, że przewidziane do realizacji namioty są "zakotwione za pomocą kotew gruntowych z prętów stalowych o średnicy 25 mm i długości 1,0-1,30 m, wbijanych w grunt lub do stóp fundamentowych za pomocą systemowych kotew wklejanych". Tym samym nie są obiektami budowlanymi niepołączonymi trwale z gruntem, a co za tym idzie nie mieszczą się w dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego, w związku z czym nie są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. zarzuciła decyzji Wojewody ego naruszenie: I. art. 3 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez: - uznanie, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, a do jego budowy nie wystarcza zgłoszenie zamiaru wykonywania robót, - brak szczegółowej analizy charakteru obiektu budowlanego w oparciu o materiały dowodowe zgromadzone w sprawie; II. art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że budowa wskazanego w zgłoszeniu obiektu budowlanego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; III. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez brak uwzględnienia całokształtu okoliczności sprawy, w tym tymczasowości posadowienia obiektu budowlanego oraz charakteru obiektu, który umożliwia złożenie obiektu bez jego zmiany lub uszkodzenia. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o "zmianę uzasadnienia zakwestionowanej decyzji" oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania, nie zaś ocena ich pod względem słuszności i celowości. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny decyzji Wojewody z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Niesporna w niniejszej sprawie jest okoliczność dokonania przez M. K. zgłoszenia planowanej inwestycji w dniu 23.09.2010r. oraz doręczenie stronie oraz jej pełnomocnikowi decyzji wnoszącej sprzeciw co do realizacji tego przedsięwzięcia w dniu 27.10.2011r. (K-I-12 akt administracyjnych). Zaskarżoną decyzją, wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda uchylił decyzję Starosty B. z dnia [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Podstawą takiego rozstrzygnięcia było ustalenie przez organ odwoławczy, że zgłoszenie zamiaru wykonaniu robót budowlanych polegających na montażu namiotów składowych krytych plandekami zostało dokonane przez inwestora w dniu 23.09.2010r., zaś decyzja Starosty B. z dnia [...] wnosząca sprzeciw została doręczona M. K. oraz jej pełnomocnikowi w dniu 27.10.2010r., a więc już po upływie terminu, o jakim mowa w art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do wykonywania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Sąd, orzekający w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, prezentuje pogląd, że przewidziany w cyt. powyżej przepisie 30 – dniowy termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw ten w formie decyzji administracyjnej został skutecznie doręczony inwestorowi. W ślad za stanowiskiem sądów administracyjnych (por. uzasadnienia wyroków NSA z dnia 6.03.2009r., sygn. akt. II OSK 307/08 i z dnia 21.05.2009r., sygn. akt. II OSK 724/08) podnieść należy, że do ustawy – Prawo budowlane została wprowadzona instytucja zgłoszenia budowy, jako zdecydowanie prostsza od pozwolenia na budowę, forma dochodzenia do wymaganej prawem akceptacji właściwego organu budowlanego zamiaru podjęcia robót budowlanych. Założeniem ustawodawcy dokonującego takiej zmiany, aby część robót budowlanych mogła być realizowana na podstawie zgłoszenia, było doprowadzenie do uproszczenia i przyśpieszenia procesu budowlanego, ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Potwierdzeniem powyższego jest krótki, bowiem zaledwie 30-dniowy termin dla organu administracji przyjmującego zgłoszenie do wniesienia w formie decyzji administracyjnej sprzeciwu i to tylko w razie zaistnienia ściśle określonych ustawą przesłanek. Nie budzi przy tym wątpliwości, że zgłoszenie budowy jest wymagane tylko w odniesieniu do tych robót budowlanych, które zostały enumeratywnie wymienione w ustawie, a są to roboty budowlane o mniej skomplikowanym charakterze. Ustawodawca w art. 4 Prawa budowlanego wprowadził zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada ta oznacza, że podmiot uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ma możliwość podjęcia budowy, jeżeli działa w zgodzie ze stosownymi przepisami, do których należy m. in. dokonanie zgłoszenia budowy przed jej podjęciem, jeżeli taki wymóg wynika z przepisów prawa, zaś właściwy organ nie wniesie od tego zgłoszenia skutecznego sprzeciwu. Wskazać przy tym trzeba, że załatwienie sprawy administracyjnej wywołanej zgłoszeniem wykonania robót budowanych następuje albo w drodze milczenia organu, albo negatywnym stanowiskiem organu w postaci sprzeciwu wyrażanego w formie decyzji, oznaczającego zakaz przystąpienia do wykonywania zamierzonych robót budowlanych. Trzeba wyraźnie podkreślić, że decyzja wydana w powyższym trybie, jak każda decyzja administracyjna, jest aktem zewnętrznym, zawierającym władcze rozstrzygnięcie organu administracji publicznej w indywidualnej, konkretnej sprawie oznaczonego podmiotu. W myśl art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Nie budzi zatem wątpliwości, że dopiero ujawnienie oświadczenia woli właściwego organu na zewnątrz i umożliwienie stronie zapoznania się z jego treścią kończy proces decyzyjny organu. W żadnym wypadku nie można więc mówić o załatwieniu sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., jeśli decyzja została sporządzona przez organ, ale nie została jeszcze doręczona. Takim bowiem rozstrzygnięciem ani organ, ani strona nie są związani. Nie można także przyjąć, że nadanie w polskiej placówce pocztowej decyzji jest uzewnętrznieniem woli organu, ponieważ musi nastąpić zakomunikowanie tej woli w trybie prawnym. Takim trybem jest doręczenie decyzji. Z powyższych względów uznać należy, że wniesienie sprzeciwu – decyzji, której podstawę materialnoprawną stanowi art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie. Takie też stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach z dnia 6.12.2002r., sygn. akt: IV SA 2765/00, ONSA 2004r., nr 2, poz.49; z dnia 11.12.2002r., sygn. akt: II SA/Kr 965/02, ONSA 2003r., nr 4, poz. 147 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1.03.2007r., sygn. akt: VIII SA/Wa 202/07, Baza Orzeczeń LEX nr 420135; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22.11.2007r., sygn. akt: II SA/Gd 665/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – (http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Podkreślić także trzeba, że Sąd w pełni akceptuje stanowisko odnośnie terminu do wniesienia sprzeciwu zajęte w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.10.2008r. , sygn. akt: II GPS 4/08 (ONSAiWSA z 2009r., nr 1 poz. 1). Uchwała powyższa została wprawdzie podjęta na tle sporów interpretacyjnych dotyczących sprzeciwu wydawanego przez Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze, a nie sprzeciwu wnoszonego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w postępowaniu z zakresu budownictwa, jednakże poglądy w niej zawarte, w ocenie Sądu, należy uwzględnić także w rozpoznawanej sprawie przy wykładni art. 30 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tezą w/w uchwały termin 30 dni do wyrażenia przez organ sprzeciwu jest terminem do doręczenia sprzeciwu stronie. Brak dowodu doręczenia sprzeciwu najpóźniej ostatniego dnia 30-dniowego terminu powoduje, że decyzja została jedynie sporządzona a nie doręczona, wobec tego sprzeciw nie został skutecznie zgłoszony. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem także doręczenie decyzji. Kierunek wykładni przyjęty w w/w uchwale został zaakceptowany także w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym terminu wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 5 ustawy. Przykładowo można wskazać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009r., sygn. akt: VII SA/Wa 1855/08, z dnia 5.02.2009r., sygn. akt: VII SA/Wa 1680/08; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2.04.2009r., sygn. akt: II SA/Po 71/09, wszystkie opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia. nsa.gov.pl). Przedstawiona problematyka ściśle wiąże się ze skutkami procesowymi upływu 30-dniowego termu do wniesienia sprzeciwu i możliwością wydania decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie powoduje bowiem uruchomienie rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Do postępowania przed tym organem mają zastosowanie przepisy k.p.a., wobec braku odrębnych przepisów procesowych w ustawie - Prawo budowlane. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo organu do wniesienia sprzeciwu jest prawem określonym czasowo przez przepis prawa materialnego (art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego) i po upływie 30 dni od dnia zgłoszenia organ traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie mają co do zasady zastosowanie przepisy k.p.a., z tym, iż nie będą one faktycznie mogły być stosowane w pełnym zakresie ze względu na specyfikę instytucji sprzeciwu. W konsekwencji przedstawionych rozważań przyjąć należy, iż organ odwoławczy ma prawo orzec: 1/ o utrzymaniu decyzji organu I-szej instancji w mocy; 2/ o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania (gdy dojdzie do przekonania, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa i upłynął już termin ustawowy do wydania decyzji o sprzeciwie); 3/ o umorzeniu postępowania odwoławczego np. gdy odwołanie wniosła inna osoba od tej, która dokonała zgłoszenia, co ma skutek taki, jak utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W tym miejscu podkreślić trzeba, że w sytuacji, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – w dniu doręczenia decyzji organu I instancji wnoszącej sprzeciw termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego już upłynął, orzekając o uchyleniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy orzeka jednocześnie o umorzeniu postępowania w sprawie sprzeciwu jako bezprzedmiotowego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.). W sytuacji bowiem, gdy upłynął już termin, o którym mowa w przepisie art. 30 ust. 5 ustawy, organ I instancji traci kompetencję do wydania decyzji o sprzeciwie. Natomiast poddanie decyzji o sprzeciwie kontroli przez organ odwoławczy nie ma żadnego wpływu na bieg ustawowego terminu do jej wydania. Kierując się treścią cyt. regulacji art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ odwoławczy prawidłowo wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, że sprzeciw Starosty B. dokonany po upływie 30 dni od zgłoszenia robót budowlanych ma ten skutek, że inwestor – po upływie tego terminu – mógł przystąpić do wykonania określonej w tym zgłoszeniu budowy, a nadto, że postępowanie stało się w niniejszej sprawie bezprzedmiotowe – z uwagi na brak umocowania organu do kolejnych czynności, to jest do wydania decyzji o sprzeciwie. W konsekwencji Wojewoda prawidłowo przyjął, że decyzja Starosty B. narusza art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, a tym samym podlega uchyleniu, a postępowanie organu I instancji umorzeniu. Ubocznie organ odwoławczy poinformował inwestora, że skoro planowane do wykonania roboty polegające na montażu namiotów z uwagi na ich konstrukcję nie są zwolnione z obowiązku pozwolenia na budowę, to w konsekwencji realizacja inwestycji na podstawie zgłoszenia z dnia 23.09.2010r. stanowić będzie próbę ominięcia prawa. Mają na uwadze przedstawione rozważania stwierdzić trzeba, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje, czy w zaistniałym na jej gruncie stanie faktycznym mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że sprzeciw Starosty B. został wniesiony po upływie terminu z art. 30 ust. 5 tej ustawy, w którym organ jest uprawniony do wydania takiego rozstrzygnięcia. Niezależnie od powyższego Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko organu, że z uwagi na charakter zgłoszonej inwestycji – hali namiotowej z profili aluminiowych, zamocowanej do podłoża "za pomocą kotew gruntowych z prętów stalowych o średnicy 25 mm i długości 1,0 - 1,3 m, wbijanych w grunt lub do stóp fundamentowych za pomocą systemowych kotew wklejanych" (K-I-32,35) brak podstaw do podzielenia argumentacji strony skarżącej, że obiekt ten nie jest trwale połączony z gruntem. Prawidłowo zatem organ II instancji podkreślił w uzasadnieniu, że zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dotyczy tymczasowego obiektu budowlanego, gdy nie jest on trwale połączony z gruntem. Natomiast opisane w załączonym do zgłoszenia projekcie hale namiotowe – z racji ich konstrukcji – nie są obiektami niepołączonym trwale z gruntem, a co za tym idzie nie są zwolnione z wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Odnosząc się do wniosku skarżącej o "zmianę uzasadnienia zaskarżonej decyzji", podtrzymanego na rozprawie przed tut. Sądem przez jej pełnomocnika, należy wyjaśnić, że obowiązujące przepisy ustawy p.p.s.a, nie przewidują takiego rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a oddala skargę, natomiast stosownie do art. 145 § 1 tej ustawy - uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b)naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.