II SA/Ke 17/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Mniów z dnia 17 lipca 2024 r. nr 40/VI/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników ochotniczych straży pożarnych oddala skargę. Uchwałą z dnia 17 lipca 2024 r., nr 40/VI/2024, Rada Gminy Mniów, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm.) w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024r., poz. 233), ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP i kandydatów na strażaków ratowników OSP z terenu gminy Mniów uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach, ćwiczeniach oraz wykonujących inne zadania. Uchwałę powyższą zakwestionował w całości Prokurator Okręgowy w Kielcach, zarzucając w skardze do tut. Sądu istotne naruszenie: – art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 194), zwanej dalej "u.o.s.p.", w zw. z art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP polegające na niewypełnieniu normy kompetencyjnej i nieuregulowaniu wysokości ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. i strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań; – art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z art. art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP poprzez zaniechanie prawodawcze i nienadanie uchwale w § 4 wstecznej mocy obowiązującej od dnia 8 września 2023 r., tj. od dnia wejścia w życie dodanego do u.o.s.p. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 i zmienionego art. 15 ust. 2 uprawniającego do otrzymania ekwiwalentu strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. oraz strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki OSP lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów wciągu godziny. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Wniósł także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu Prokurator podniósł, że w zaskarżonej uchwale nie uregulowano sprawy, o której mowa w art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p., tj. wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., tj. zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym. Nie określono też wysokości ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., tj. który ukończył 18 lat a nie ukończył 65 lat i jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych pomimo, że uprawnienie takie przyznane zostało mu przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p. Powołany przepis nie pozwala radzie na dowolność, a element luzu decyzyjnego pojawia się wyłącznie przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu. Rada realizując ten obowiązek prawodawczy może uwzględnić posiadane przez gminę środki, co w ten sposób pozwala na różnicowanie wysokości ekwiwalentu ze względu na sytuację finansową gminy. W uzasadnieniu drugiego zarzutu podniesiono, że na podstawie § 4 zaskarżonej uchwały weszła ona w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego, czyli od dnia 18 lipca 2024 r. Tymczasem została podjęta w dniu 17 lipca 2024 r. w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który został zmieniony z dniem 8 września 2023 r. przez art. 1 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1560). Prokurator wyjaśnił, że zasady demokratycznego państwa prawa – jako jedyna przesłanka retroaktywności aktu prawnego – nie sprzeciwiają się nadaniu mocy wstecznej aktowi w sytuacji, gdy jest to jedyny i konieczny sposób zapewnienia adresatom tego aktu należnego im świadczenia. W przeciwnym wypadku i nadaniu uchwale mocy tylko na przyszłość (ex tunc) – w oparciu o art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych – pozbawiałyby podmioty uprawnione z uchwały należnego im świadczenia za okres sprzed wejścia jej w życie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Mniów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że w znowelizowanym art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p. ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję, a nie obowiązek, do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego odpowiednio dla kandydatów na strażaków ratowników OSP, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p. oraz strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p. Przepis ten ma charakter upoważniający, co oznacza, że decyzja o przyznaniu oraz zakresie finansowania ekwiwalentu należy do organu stanowiącego gminy i powinna uwzględniać realne możliwości finansowe jednostki samorządu terytorialnego. W konsekwencji to rada gminy, kierując się zasadą racjonalnego i odpowiedzialnego gospodarowania środkami publicznymi, decyduje czy posiada wystarczające środki finansowe na sfinansowanie ekwiwalentu pieniężnego. Takie stanowisko potwierdza orzecznictwo sądowe. Z uwagi zaś na fakultatywny charakter regulacji zawartej w art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p., Rada Gminy Mniów nie zastosowała w uchwale zapisu o nadaniu jej mocy wstecznej. Skoro ustawodawca nie nałożył na gminę bezwzględnego obowiązku ustalenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w rozszerzonym zakresie, to brak było podstaw prawnych do retroaktywnego obciążania budżetu gminy skutkami finansowymi wynikającymi z nowelizacji ustawy. W konsekwencji, świadome i celowe odstąpienie od nadania uchwale mocy wstecznej stanowiło realizację ustawowego uprawnienia rady gminy do kształtowania lokalnej polityki finansowej w granicach prawa, a nie zaniechanie prawodawcze czy naruszenie art. 5 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych. W piśmie z dnia 17 marca 2026 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Ustawodawca nie określił przy tym rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tego przepisu. Natomiast w ustawie o samorządzie gminnym ("u.s.g.") zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne (art. 91). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze cyt. ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1699/19, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowił art. 15 u.o.s.p. Zgodnie z ust. 1 tej regulacji strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Stosownie do art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (art. 15 ust. 2 o.s.p.). W art. 15 § 1a u.o.s.p. określono, że ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1; 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały prawodawca gminny ustalił ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników OSP mających siedzibę na terenie gminy Mniów za: 1) uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej w wysokości 20,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę; 2) uczestnictwo w ćwiczeniach i szkoleniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną, gminę Mniów lub inne uprawnione podmioty w wysokości 15,00 zł za każdą rozpoczętą godzinę. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Mniów (§ 2) oraz stwierdzono, że traci moc uchwała nr 327/XLVII/2022 z dnia 27 kwietnia 2022 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Mniów (§ 3). Uchwałodawca lokalny określił ponadto, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 4). Skarżący Prokurator zarzucił Radzie Gminy nieuregulowanie wysokości ekwiwalentu dla kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., tj. który ukończył 18 lat a nie ukończył 65 lat i jest uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych pomimo, że uprawnienie takie przyznane zostało mu przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1a pkt 1 u.o.s.p., i strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., tj. zabezpieczaniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej określonego w powiatowym (miejskim) planie ratowniczym, za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań. Zdaniem skarżącego, przepis art. 15 ust. 1a u.o.s.p. określa obowiązek uchwalenia stawki ekwiwalentu dla: 1) kandydata na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1; 2) strażaka ratownika OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7. Użyte w tym przepisie sformułowanie "stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych" oznacza wyłącznie luz decyzyjny przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu. Rada realizując obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1a u.o.s.p. może uwzględnić posiadane przez gminę środki, co w ten sposób pozwala na różnicowanie wysokości ekwiwalentu ze względu na sytuację finansową gminy. W opinii skarżącego doszło zatem do istotnego naruszenia art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2 u.o.s.p., gdyż nie zrealizowano wyrażonej w nim normy kompetencyjnej w sposób pozbawiający w praktyce uprawnionych kandydatów na strażaków ratowników, o których mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, oraz strażaków ratowników, który brali udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7 ustawy prawa do należnego im mocą ustawy ekwiwalentu. Sąd orzekający w niniejszej sprawie takiego stanowiska nie podziela. Ustawodawca w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. wyraźnie określił, że ekwiwalent pieniężny otrzymują kandydat na strażaka ratownika OSP lub strażak ratownik OSP za działania wymienione w pkt 1 i pkt 2 ww. przepisu, stosownie do posiadanych przez gminę środków. Zdaniem Sądu, uprawnienie do określenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika, który brał udział w działaniach, o jakich mowa w art. 3 pkt 7, a także dla kandydata na ratownika, jest fakultatywne. W gestii rady gminy leży zatem ustalenie i decyzja, że gmina posiada stosowne środki finansowe, aby przyznać ekwiwalent za działania wymienione w art. 15 ust. 1a u.o.s.p. Tak też rozumiał ten przepis autor projektu nowelizacji u.o.s.p., która weszła w życie 8 września 2023 r. (na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2023r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1560), co potwierdza uzasadnienie projektu zmiany (druk sejmowy nr 3148) o treści: "(...) proponowane przepisy dają gminie możliwość wypłacania ekwiwalentu pieniężnego kandydatom na strażaków ratowników OSP, którzy brali udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 (...). Przepisy te dają taką możliwość gminie, a nie nakładają na nie obowiązku". Podobny pogląd został zaprezentowany w orzecznictwie w wyrokach: WSA w Rzeszowie: z 28 maja 2025 r., sygn. II SA/Rz 140/25; z 16 lipca 2025 r., sygn. II SA/Rz 119/25. W świetle powyższego brak regulacji co do ekwiwalentu w zakresie objętym art. 15 ust. 1a u.o.s.p. nie może być oceniany jako sprzeczne z prawem niewypełnienie normy kompetencyjnej. Niezasadny jest również drugi sformułowany w skardze zarzut polegający na nienadaniu zaskarżonej uchwale mocy wstecznej od 8 września 2023 r. tj. od wejścia w życie dodanego do u.o.s.p. art. 15 ust. 1a pkt 1 i 2. Ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych oraz niektórych innych ustaw wprowadziła bowiem w art. 7 przepis intertemporalny, zgodnie z którym uchwały wydane na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc. Uchwała nr 327/XLVII/2022 Rady Gminy Mniów z dnia 27 kwietnia 2022 r., która została uchylona zaskarżoną uchwałą, była wydana na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. to zaś oznacza, że jej postanowienia zachowywały moc wiążącą do czasu podjęcia nowej uchwały na podstawie udzielonego Radzie Gminy w tym zakresie upoważnienia. W konsekwencji, z uwagi na ustawowe unormowanie kwestii ważności poprzednio podjętych uchwał mających za przedmiot ekwiwalent pieniężny, o którym mowa w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., nie było - wbrew twierdzeniu Prokuratora - podstaw do nadawania zaskarżonej uchwale mocy wstecznej od 8 września 2023 r. Ponadto, skoro uprawnienie do ustalenia ekwiwalentu, wynikające z art. 15 ust. 1a pkt 1 i pkt 2 u.o.s.p. jest fakultatywne, a na gminie nie spoczywa obowiązek jego określenia w przypadkach uregulowanych tym przepisem, to nie ma podstaw do uznania, że zaskarżonej uchwale należało nadać moc wsteczną od chwili wejścia w życie ww. regulacji i obciążać tym samym – jak to podniesiono w odpowiedzi na skargę – budżet gminy w sposób retroaktywny skutkami finansowymi wynikającymi z nowelizacji ustawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.