II SA/Ke 20/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 czerwca 2016r. sprawy ze skargi A. K. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2015r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. K. i K. K. solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 10 listopada 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. i K. małż. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 20 sierpnia 2015 r., znak: [...], w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania przez L. G. na działkach nr 202/2 i 202/3, położonych w T., gm. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył następujący stan faktyczny i prawny. Na skutek interwencji A. K., Burmistrz Miasta i Gminy zawiadomieniem z dnia 24 lipca 2015r. wszczął postępowanie w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania w trybie art. 26 ust.1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, A. K. w piśmie z dnia 16 lipca 2015 r., wskazywała, że istniejące na sąsiedniej działce rolnej należącej do D. G., nielegalne wysypisko pyłu żużlowego ma być wykorzystane do podniesienia terenu, co spowoduje podtapianie jej posesji. Organ I instancji po przeprowadzeniu oględzin na działkach L. G. oraz w oparciu o przedłożone przez niego dokumenty tj. aprobatę techniczną, listy przewozowe, wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 20 sierpnia 2015 r., powołując w podstawie prawnej art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. W uzasadnieniu stwierdzono, że znajdujące się na działkach kruszywo ELLMIX nie stanowi odpadu, ponieważ jest materiałem przetworzonym – wyrobem budowlanym posiadającym stosowną aprobatę techniczną. W odwołaniu małżonkowie K. podnieśli, że postępowanie zostało wszczęte na ich wniosek, zaś żużle i popioły posiadają aprobatę techniczną, ale wyłącznie w inżynierii komunikacyjnej i to z ograniczeniami. Z tego względu wyrazili zdziwienie, że organ pozwala na terenie gminy składować popioły zagrażające życiu i zdrowiu mieszkańców. Jednocześnie zaznaczyli, że dostarczona im decyzja nie zawiera pouczenia o trybie odwoławczym. Rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że w świetle zebranego materiału dowodowego na przedmiotowych działkach nie doszło do magazynowania odpadów, a znajdujący się tam materiał jest przetworzonym wyrobem budowlanym posiadającym Aprobatę Techniczną IBDiM Nr AT/2015-02-3119 i zostanie wykorzystany w procesie budowlano-inwestycyjnym przez jego właściciela. W konsekwencji, w sytuacji gdy stwierdzono zmagazynowanie wyrobu budowlanego (mogącego służyć do wykonania np. drogi dojazdowej, parkingu, utwardzonego placu), postępowanie wszczęte w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Zdaniem organu odwoławczego, w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 26 ustawy o odpadach stroną może być jedynie posiadacz odpadów, względnie władający powierzchnią ziemi. Przymiotu strony nie można natomiast wywodzić z samego faktu własności nieruchomości położonej w sąsiedztwie z działką, na której zgromadzone zostały odpady. Organ ustalił, że małżonkowie K. nie wykazali interesu prawnego w sprawie, wynikającego z odpowiedniej normy prawnej. Ponadto, stosownie do treści art. 26 ust. 2 ww. ustawy, decyzja w przedmiocie usunięcia odpadów jest wydawana z urzędu. Postępowanie w niniejszej sprawie nie mogło zatem zostać wszczęte na wniosek. Powyższe stanowisko prezentowane jest w orzecznictwie o czym świadczą: wyrok NSA w sprawie II OSK 1365/08 oraz wyroki WSA w Gdańsku w sprawach II SA/Gd 912/11 i II SA/Gd 549/11. Uzasadniając bezprzedmiotowość niniejszego postępowania odwoławczego organ przywołał wyroki NSA w sprawach II OSK 2042/06 oraz I OSK 967/05. Wskazał na obligatoryjność zastosowania art. 105 § 1 Kpa. W ocenie organu, małżonkowie K. nie są stronami niniejszego postępowania odwoławczego, dlatego wszczęte postępowanie odwoławcze należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podkreślono, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło decyzji w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów, jeżeli natomiast faktycznie doszło do naruszenia stosunków wodnych to małżonkowie K. powinni wystąpić do Burmistrza z odrębnym wnioskiem, wskazując precyzyjnie zakres sprawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. i K. małż. K. nie zgodzili się z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego podnosząc, że zmagazynowane na działce popioły mogą być materiałem budowlanym tylko wtedy, gdy zostaną wykorzystane zgodnie z aprobatą techniczną. Zdaniem skarżących, ustalenia organu w zakresie magazynowania na sąsiedniej działce materiałów, które stanowią kruszywo Ellmix dokonane są wyłącznie w oparciu o fakturę sprzedawcy wystawioną przez przewoźnika, oraz wykonane przez komisję powołaną przez Burmistrza wyniki obmiaru nawiezionego popiołu. Organ nie przedstawił żadnych opinii biegłych na okoliczność, że składowany materiał to rzeczywiście kruszywo. W świetle decyzji Burmistrza o warunkach zabudowy z dnia 25 listopada 2015 r., składowany na działce materiał ma być użyty do niwelacji terenu na działce rolnej, co jest niezgodne z aprobatą techniczną. Skarżący powołali się na opinię Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, zgodnie z którą popioły i żużle użyte niezgodnie z deklarowanym przeznaczeniem są odpadami. Wskazali, że podobne stanowisko zajął Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Na dowód załączono do skargi stosowne pisma. Akcentując okoliczności związane z narażeniem na szkodliwe oddziaływanie popiołów energetycznych, oraz wszczęcie postępowania wyłącznie na skutek ich interwencji, Skarżący wnieśli o uznanie ich za strony niniejszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo, powołując się na Opinię techniczno-chemiczną kruszywa sztucznego z żużla piaskowego Ellmix oraz Aprobatę Techniczną IBDiM Nr AT/2015-02-3119, wyjaśniło, że ww. kruszywo jest wyrobem budowlanym przeznaczonym do stosowania nie tylko w inżynierii komunikacyjnej, ale także do robót ziemnych wg wymagań PN-S-02205:1998, w tym do dolnych i górnych warstw nasypów, do wypełniania wolnych przestrzeni w gruntach lub kruszywach kamienistych i gruboziarnistych oraz zasypki obiektów inżynierskich, do podsypki wyrównawczej, do niwelacji i makroniwelacji terenów przy budowie dróg. W piśmie z dnia 11 kwietnia 2016 r. skarżący poinformowali, że popioły żużlowe uznane jako kruszywo Ellmix zostały już wykorzystane do niwelacji działki rolnej L. G., nie zaś pod budowę budynku gospodarczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy skarżącym, jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej w stosunku do nieruchomości, na której złożone zostały sporne materiały, przysługuje przymiot strony w postepowaniu prowadzonym w trybie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.). Przepis ten stanowi, że w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie opadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Ustawa o odpadach nie wskazuje stron prowadzonego w oparciu o powołany przepis postępowania administracyjnego. Wobec braku przepisów szczególnych w ustawie w tym zakresie, należy posiłkować się normą art. 28 Kpa, zgodnie z którą, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. W rozpoznawanej sprawie istotne jest rozstrzygnięcie, czy przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości może stanowić źródło interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa. W ocenie Sądu stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 26 ustawy o odpadach jest nie tylko posiadacz odpadów zobowiązany do ich usunięcia, ale również osoby lub podmioty, których interes prawny może zostać naruszony w wyniku składowania odpadów na położonej w ich sąsiedztwie działce. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy. Chodzi tu przy tym nie o interes faktyczny, nawet racjonalnie uzasadniony, ale o interes prawny, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się ponadto, że skoro postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, to wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. wyrok NSA z 29 września 2010 r. sygn. II OSK 1481/09). W uchwale 7 sędziów z dnia 11 października 1999 r. sygn. OPS 11/99 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zaś, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości (art. 76 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska - Dz.U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.). Organy administracji ustaliły, że na działkach nr 202/2 i nr 202/3 nie doszło do magazynowania odpadów. Składowany tam materiał – kruszywo Ellmix wytwarzane z mieszanki popiołowo-żużlowej – uznano za wyrób budowlany. Aprobata Techniczna, IBDiM nr AT/2015-02-3119, na którą powołuje się organ, wyraźnie wymienia warunki, pod którymi przedmiotowy materiał może być uznany za materiał budowlany. W przeciwnym razie jest to odpad. Zgodnie z ww. Aprobatą Techniczną kruszywo Ellmix traktowane jest jako wyrób budowlany (produkt) tylko w sytuacji wykorzystania go do budowy dróg publicznych, dróg wewnętrznych oraz lotnisk cywilnych (z ograniczeniami), tj. w inżynierii komunikacyjnej. Z przedstawionych przez skarżących do skargi pism Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia 3.12.2015r. oraz 11.12.2015r. wynika natomiast, że Kruszywo Ellmix nie może być stosowane do niwelacji terenów rolniczych. Rozprowadzenie na prywatnym gruncie odpadów w postaci mieszanek popiołowo-żużlowych stanowi przetwarzanie (odzysk) odpadów przez osobę fizyczną. Tymczasem w myśl art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. Zgodnie natomiast z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. nr 75, poz. 527 ze zm.), obowiązującym jeszcze w dacie orzekania przez organ II instancji, mieszanki popiołowo-żużlowe z mokrego odprowadzania odpadów paleniskowych dopuszcza się do odzysku następującymi metodami: do utwardzania powierzchni, utwardzania dróg i placów w sposób uniemożliwiający pylenie przez ich zestalenie lub przykrycie warstwą niepylącą oraz z zachowaniem przepisów odrębnych w szczególności przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego oraz do budowy fundamentów (poz. 30 załącznika). Podkreślenia wymaga fakt, że A. i K. K. już w odwołaniu od decyzji organu I instancji powoływali się na opinię Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przekazaną Burmistrzowi Miasta i Gminy przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska z dnia 3.09.2015r., w którym oba organy zwracały uwagę, że żużle i popioły zastosowane niezgodnie z ich przeznaczeniem są odpadem. Skutki prawne realizacji zamierzonej inwestycji mogą niekiedy w istotny sposób dotykach interesów prawnych osób trzecich, zatem ocena prawna przesłanek materialnoprawnych, które mogą decydować o przyznaniu innym podmiotom niż sam tylko posiadacz odpadów czy władający powierzchnią ziemi, musi być dokonywana z dołożeniem szczególnej staranności i wnikliwości. W ocenie Sądu, organy nie poczyniły jednoznacznych ustaleń co do sposobu wykorzystania kruszywa na nieruchomości L. G., pozwalających na stwierdzenie, że mamy do czynienia z materiałem budowlanym. Ogólnikowe wskazanie, że materiał ten może służyć do wykonania np. drogi dojazdowej, parkingu, placu utwardzonego – tych walorów nie spełnia. Wątpliwości co do charakteru składowanych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących materiałów, znajdujące oparcie w stanowisku Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska, jak również rozmiary usypiska: 7,2 m szerokości od strony drogi gminnej, 53 m długości, 2 m wysokości w najniższym punkcie działki, w odległości 5 – 6,6 m od działki skarżących, w pełni uzasadniały przyjęcie, że małżonkowie K. posiadają interes prawny w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach. Źródłem interesu skarżących jest art. 140 kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Tym samym zapewnia tym podmiotom możliwość wyrażania swojego stanowiska w postępowaniu administracyjnym, w tym możliwość zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych potwierdzających ich tezy, rolą zaś organów, jest ewentualnie wykazanie, w toku prowadzonego postępowania całkowitej bezzasadności tych zarzutów lub formułowanych wniosków. Z podniesionych wyżej względów niezasadne było umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. W ocenie Sądu całokształt okoliczności sprawy wskazuje na posiadanie przez skarżących przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, co oznacza, że organ odwoławczy powinien rozpoznać ich odwołanie, a tego nie uczynił. W świetle powyższego koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 Kpa, mającym charakter przepisu prawa materialnego, pomimo umieszczenia w ustawie procesowej. Ponieważ uchybienie polegające na nieuznaniu za stronę postępowania skarżących dotyczy także rozstrzygnięcia organu I instancji Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie w oparciu o art. 135 p.p.s.a. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 20 sierpnia 2015r. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania. W szczególności przeprowadzi postępowanie z udziałem stron, rozważy możliwość uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia istotnych w sprawie okoliczności, a następnie wyda stosowną decyzję.