II SA/Ke 222/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2009r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez A. Cz. odwołania od decyzji z dnia [...] dotyczącej przyznania mu pomocy społecznej w postaci obiadów wydawanych bezpłatnie w dni robocze w barze "[...]" dla jednej osoby w okresie od 2 stycznia do 30 czerwca 2002r. Do wydania tego postanowienia doszło na tle następujących okoliczności: Od stycznia 1999r. do 2003r. A. Cz. na podstawie wydanych przez organ pomocy społecznej dziewięciu decyzji korzystał w dni robocze z bezpłatnych posiłków w barze mlecznym. Między innymi taka decyzja została wydana w dniu [...], którą to decyzją zostały skarżącemu przyznane obiady w dni robocze na okres od 2 stycznia do 30 czerwca 2002r. Od decyzji tej, mimo zawartego w niej pouczenia o sposobie jej zaskarżenia skarżący w 2002r. nie odwołał się i z przyznanej pomocy korzystał. Odwołał się natomiast od decyzji z dnia [...], przyznającej mu posiłki na okres od 2 stycznia 2001 do 30 czerwca 2001r. W rezultacie tego odwołania, a następnie wniesionej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 stycznia 2006r. uchylił niekorzystną dla skarżącego decyzję. Ostatecznie odnośnie obiadów na okres od 1 stycznia 2001r. do 30 czerwca 2001 decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyznało skarżącemu ekwiwalent pieniężny za obiady w pozostałe dni ( soboty, niedziele, święta). W piśmie z dnia 2 czerwca 2006r. A. Cz. powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 5 i 7 kpa oraz na decyzję SKO z dnia [...] zażądał sporządzenia i doręczenia mu uwierzytelnionych odpisów decyzji, przyznających mu posiłki w okresie od stycznia 1999r. do lutego 2003r., oraz wznowienia postępowania, przyznania prawa do posiłków za ten okres w każdym dniu kalendarzowym, przyznania ekwiwalentu kwotowego za te posiłki, a także sporządzenia wykazu dni kalendarzowych, za które ten ekwiwalent zostanie przyznany. Przy piśmie z dnia 19 czerwca 2006r. żądane kserokopie decyzji zostały skarżącemu doręczone w dniu 6 lipca 2006r. Niezależnie od postępowania wznowieniowego w piśmie z dnia 7 listopada 2006r. A. Cz. zawarł wniosek o przywrócenie mu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...]. Powołując się na pismo Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 26 października 2006r., będące odpowiedzią na złożone przez niego odwołanie od decyzji organu I instancji, odmawiającej uchylenia po wznowieniu decyzji z [...], wskazał, że o odpisy decyzji zwrócił się w czerwcu "ponieważ ich nie posiadałem – bo ich nie otrzymałem / jeśli nie zaskarżyłem". Dalej podniósł, że żądane uwiarygodnione decyzje otrzymał wraz z pismem przewodnim z dnia 19 czerwca 2006r. "Nie ma tam pouczenia o możliwości wniesienia odwołania – a ponieważ wcześniej bo 2 czerwca 2006r. wniosłem o wznowienie postępowania – więc już nie analizowałem sprawy dalej". A. Cz. wskazał, że dopiero pismo z dnia 26 października 2006r. uświadomiło mu, że ma prawo ubiegać się o przywrócenie terminu do wniesienia "normalnych odwołań". Tego samego dnia skarżący wniósł również odwołanie od decyzji z [...]. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło A. Cz. przywrócenia terminu i następnie postanowieniem z dnia [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Oba te postanowienia zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2007r., który w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć wskazał, że organ nie uwzględnił specyficznych okoliczności, w jakich nastąpiło doręczenie A. Cz. kserokopii decyzji z dnia [...], a mianowicie, że odpis decyzji został doręczony na pisemne żądanie skarżącego, po 5 latach od dnia podjęcia decyzji, a nie w sposób określony w art. 109 kpa. Nie można zatem przyjąć, że dokonane w ten sposób doręczenie powinno powodować u skarżącego przekonanie, że od tej daty biegnie dla niego 14-dniowy termin do złożenia odwołania nawet, jeżeli w uwierzytelnionym odpisie decyzji zawarte zostało, tak jak w oryginale, pouczenie o środkach zaskarżenia. Uzasadniając uchylenie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu Sąd wskazał, że miał tu na uwadze swój wyrok z tego samego dnia, uchylający postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Wniesione od tych wyroków przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny wyrokami z dnia 14 października 2008r.( Sygn. I OSK 1637/07 i I OSK 1636/07) oddalił. W uzasadnieniu obu tych wyroków Sąd wskazał, że mimo błędnego uzasadnienia odpowiadają one prawu. NSA podkreślił, że w obu tych sprawach podstawowym elementem stanu faktycznego było ustalenie faktu doręczenia decyzji. Termin można bowiem przywrócić, jeżeli strona uchybiła termin do wniesienia odwołania, który – zgodnie z art. 129 § 2 kpa liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie. Bez ustalenia, w sposób zgodny z przepisami kpa, faktu doręczenia decyzji lub braku doręczenia, nie można rozpoznać wniosku o przywrócenie terminu do wniesieniu odwołania, zwłaszcza po tak długim okresie od dnia podjęcia decyzji. Decyzja po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania nabywa cechę ostateczności, co oznacza, że może być weryfikowana wyłącznie w trybie nadzwyczajnym. Organ uchylił się od obowiązku ustalenia faktu doręczenia decyzji. Brak zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji nie stanowi wyłącznego dowodu doręczenia decyzji. Organ obowiązany był podjąć czynności ustalenia faktu doręczenia decyzji. NSA wskazał, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje otwarty system dowodów, a zatem oprócz postępowania reklamacyjnego, możliwe jest ustalenie faktu realizacji uprawnienia przez wnioskodawcę w barze [...] aż do skorzystania z przesłuchania stronny w trybie art. 86 kpa. Po ponownym rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] odmówiło przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z [...] i następnie zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazało, że stosownie do zaleceń sformułowanych w wyroku NSA zostało przeprowadzone postępowanie uzupełniające, mające na celu ustalenie daty doręczenia decyzji z dnia [...]. Z przesłuchania A. Cz. wynika, że nie otrzymał on decyzji, ale każdorazowo pobierał abonamenty obiadowe za pokwitowaniem. Natomiast z wyjaśnień organu I instancji wynika, że w 2001r. ze względów oszczędnościowych decyzje nie były wysyłane do odbiorców za zwrotnym poświadczeniem odbioru ani listami poleconymi. Jednakże nie jest możliwe, aby A. Cz. takiej decyzji nie otrzymał. Odbierając talony obiadowe nigdy nie wnosił zastrzeżeń w tym zakresie, aż do 2006r., co zdaniem Ośrodka Pomocy świadczy o tym, że przyznaną pomoc akceptował. Oceniając ponownie zebrany materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie ma wątpliwości, iż skarżący w okresie od 2 stycznia do 30 czerwca 2002r. korzystał z pomocy w formie bezpłatnych obiadów w barze "[...]" i że każda tego rodzaju pomoc była realizowana wyłącznie na podstawie stosownych decyzji. Każdorazowo skarżący kwitował odbiór abonamentów obiadowych. Nie jest możliwe stwierdzenie na podstawie zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji ( jako, że takie nie istnieje) konkretnego dnia, w jakim odwołujący odebrał decyzję. Jednakże decyzja taka musiała mu być wówczas wydana bowiem na jej podstawie realizował w oparciu o abonament obiadowy przyznaną pomoc. Gdyby jednak nawet uznać, że A. Cz. nie otrzymał w stosownym czasie decyzji MOPR z [...], to bezsprzecznie uwierzytelnioną kserokopię tej decyzji otrzymał dnia 6 lipca 2006r. Od tej daty, z uwagi na niemożność ustalenia dokładnej daty doręczenia decyzji za pomocą zwrotnego odbioru oraz kwestionowanie przez odwołującego faktu doręczenia mu decyzji, zdaniem Kolegium należy liczyć termin do wniesienia odwołania. Termin ten upłynął 20 lipca 2006r. Zdaniem Kolegium skarżący nie uprawdopodobnił, że wniesienie odwołania po terminie nastąpiło bez jego winy, co jest stosownie do art. 58 § 1 kpa konieczną przesłanką do przywrócenia terminu. Co prawda pismo z dnia 19 czerwca 2006r., przy którym przesłano odpisy decyzji, jak i kolejne z dnia 26 października 2006r., nie zawierało pouczenia o przysługujących stronie środkach zaskarżenia, jednak niekwestionowane jest, że w dniu 6 lipca 2006r. A. Cz. otrzymał przedmiotową decyzję, która zawierała jednoznaczne i prawidłowe pouczenie co do sposobu i terminu wniesienia odwołania. Kolegium powołało się na inny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego ( jaki zapadł w tożsamej sprawie dotyczącej przywrócenia A. Cz. terminu do wniesienia odwołania od decyzji MOPR z dnia [...]), który to Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy odwołujący sam domagał się doręczenia decyzji w celu jej wzruszenia, Kolegium miało pełną podstawę do uznania, że twierdzenie skarżącego, iż o możliwości odwołania się od decyzji dowiedział się dopiero z późniejszego pisma organu z dnia 26 października 2006r. nie mogło być uznane za uprawdopodobnienie braku winy w niewniesieniu odwołania w terminie liczonym od dnia 6 lipca 2006r., to jest daty doręczenia decyzji zawierającej pełne pouczenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że skoro odwołanie od decyzji z dnia [...] zostało wniesione po 122 dniach licząc od doręczenia skarżącemu decyzji w dniu 6 lipca 2007r.należało orzec stosownie do art. 134 kpa. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ wyższego stopnia nie ma innej możliwości niż wydać postanowienie o uchybieniu terminu. W skardze na to postanowienie A. Cz. domagał się jego uchylenia, jako sprzecznego z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2007r. Wskazał, że doręczenie odpisu decyzji nastąpiło po 5 latach i brak było jasnego pouczenia co do możliwości odwołania. Toczyło się jednocześnie postępowanie o wznowienie i był on przekonany, że Kolegium uchyli również tę decyzję, jak kilka innych. Zarzucił, że "dywagacje w uzasadnieniu postanowienia pomijają rzetelną ocenę" jego sytuacji w sprawie i są wobec niego "kolejnym dowodem cynizmu funkcjonariuszy SKO". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, iż zawarty w niej zarzut, iż zaskarżone postanowienie jest sprzeczne z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 czerwca 2007r. nie może być uwzględniony. Jakkolwiek bowiem w uzasadnieniu tego wyroku faktycznie Sąd zawarł korzystną dla skarżącego ocenę i wskazania, tym niemniej Naczelny Sąd Administracyjny, chociaż skargę kasacyjną od tego wyroku oddalił, to jednak uznał uzasadnienie WSA w Kielcach za błędne i w swoim uzasadnieniu zawarł inne zalecenia. Mianowicie polecił ustalenie w oparciu o wszelkie dowody kiedy skarżącemu została doręczona decyzja. Te zalecenia organ wykonał. W świetle wszystkich okoliczności sprawy za prawidłowe uznać należy dokonane przez Kolegium ustalenie, że decyzja została doręczona A. Cz. już w 2002r. Pomijając argumenty podniesione przez organ, to dodatkowo podnieść należy, iż gdyby takiej decyzji skarżący wcześniej nie otrzymał, to niewątpliwie jeśli nie wcześniej to najpóźniej w 2006r. zwróciłby się do organu o jej nadesłanie. Tymczasem w czerwcu 2006r. ( w związku z wydaniem przez NSA w innej jego sprawie korzystnego wyroku w sprawie obiadów w każdy dzień tygodnia), składając wniosek o wznowienie postępowania skarżący domagał się jedynie doręczenia mu poświadczonych odbitek kserograficznych tych decyzji. Zawarte we wniosku o przywrócenie terminu stwierdzenie A.Cz., że nie posiada decyzji gdyż ich nie otrzymał, o czym ma świadczyć to, że decyzji tej nie zaskarżył, nie jest wiarygodne. Zdaniem sądu powodem, dla którego skarżący dopiero w 2006r zdecydował się na wniesienie. odwołania było wydanie przez NSA korzystnego dla niego wyroku w analogicznej sprawie, a także uzyskanie informacji, że organ nie posiada dowodu zwrotnego poświadczenia przez niego odbioru decyzji. Niewątpliwie również zasadnie Kolegium uznało, iż nie jest możliwe ustalenie dokładnej daty doręczenia decyzji, skoro nie była ona wysyłana za zwrotnym poświadczeniem odbioru ani też przesyłką poleconą. Dlatego też niejako dla potrzeb rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu, a także niniejszej sprawy, organ ustalił, że najpóźniej decyzję tę skarżący otrzymał w dniu 6 lipca 2007r. W tym miejscy zauważyć należy, iż w analogicznej sprawie z udziałem skarżącego ( dotyczącej przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] sygn. I OSK 1490/07 ) Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził: " skoro bowiem jest niewątpliwe, że skarżący otrzymał w dniu 6 lipca 2006r. przedmiotową decyzję, zawierającą pełne i jednoznaczne pouczenie co do wniesienia odwołania, przy czym sam domagał się jej doręczenia w celu jej wzruszenia, to organ miał pełną podstawę zasadnie uznać, że twierdzenie skarżącego, iż o możliwości odwołania się od tej decyzji dowiedział się dopiero z późniejszego pisma organu z dnia 26 października 2006r. nie mogą być przyjęte za uprawdopodobnienie braku winy skarżącego w niewniesieniu odwołania w terminie 14 dni liczonym od dnia 6 lipca 2006r., tj. od dnia doręczenia decyzji zawierającej pełne pouczenie co do prawa odwołania". Skoro A. Cz. odwołanie od decyzji z dnia [...] wniósł dopiero w dniu 7 lutego 2006r., prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do jego wniesienia. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym ( por. przykładowo wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2006r. II OSK 50/05 Lex 220815 ) jak i doktryną ( por. komentarz do art. 134 kpa B. Adamiak i J. Borkowski Wydawnictwo Beck Warszawa 2005 wydanie 7 str. 592 teza 9, komentarz do art. 134 kpa M. Jaśkowska i A. Wróbel wydawnictwo Zakamycze, wydanie II), postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy może wydać dopiero po ostatecznym rozpatrzeniu prośby o przywrócenie terminu. W niniejszej sprawie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został oddalony, w związku z czym konsekwencją tego było stwierdzenie przez organ uchybienia terminu. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.)