II SA/Ke 225/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2019r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Jędrzejowie na uchwałę Rady Gminy w Imielnie z dnia 28 grudnia 2012r. nr XVIII/124/12 w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina stwierdza nieważność § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały. W dniu 28 grudnia 2012 r. Rada Gminy w Imielnie, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 oraz art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej u.s.g., oraz art. 15 ust. 2, art. 16 ust. 1 i ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. nr 5, poz. 13 z późn. zm.), dalej u.p.t.z., podjęła uchwałę nr XVIII/124/12 w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Imielno. W § 3 ust. 2 ustalono stawkę opłaty za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych w kwocie 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Skargę na powyższą uchwałę skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Jędrzejowie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 3 ust. 2. Zarzucił istotne naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie jednolitej stawki w wysokości 0,05 zł za każde zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, którego właścicielem jest Gmina Imielno, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie jednej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których Gmina Imielno jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady, o których mowa w w/w przepisie. Skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia, w którym by przedstawiono powody przyjęcia jednej stawki dla wszystkich operatorów. Także z protokołu sesji Rady Gminy w Imielnie, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad była w jakikolwiek sposób przy ustaleniu stawki opłaty rozważana i brana pod uwagę. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Z powodu zatem braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. W konsekwencji za niezgodny z prawem w zaskarżonej części należy uznać wydany na podstawie tego przepisu akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania – a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części - tj. w zakresie § 3 ust. 2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że na terenie Gminy Imielno nie zachodzi przypadek, w którym dwu lub więcej przewoźników (z wyłączeniem przystanku komunikacyjnego w Imielnie przy ul. Cmentarnej) korzysta z tych samych przystanków lub linii komunikacyjnych na tych samych trasach. Tym samym nie dochodzi do konfliktu interesów przewoźników, a przyjęcie jednolitej stawki opłat za korzystanie z przystanków nie dyskryminuje żadnego z nich, zwłaszcza, że standard przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Imielno jest podobny. Natomiast to sami przewoźnicy dostosowują w zależności od potrzeb i obciążenia na poszczególnych liniach wielkość pojazdów, które zabezpieczają potrzeby w zakresie zapewnienia komfortu i bezpieczeństwa dla pasażerów. Nie można zatem uzależnić wysokości opłaty od wielkości taboru jakim jest wykonywany przewóz, ponieważ niemożliwe i zarazem nieuzasadnione jest narzucanie przewoźnikowi wielkości pojazdu, który będzie obsługiwał poszczególne kursy na danej linii komunikacyjnej. Ponadto organ ustalający nie ma informacji na temat wielkości pojazdów, którymi obsługiwane są poszczególne na danej linii komunikacyjnej, jak również nie ma możliwości weryfikacji jakim pojazdem przewoźnik wykonuje dany kurs. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżona uchwała – podjęta w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych, warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Imielno – stanowi niewątpliwie akt prawa miejscowego, bowiem dotyczy ona sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie. Uchwała nakazuje adresatom określone zachowanie, tj. zastosowanie się do warunków i zasad w niej określonych. Należy podkreślić, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie należało powołać powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., albowiem jak wynika z treści art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), ), przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została zaś podjęta przed dniem 1 czerwca 2017r. Skarga została jednak złożona przez prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a ponieważ dotyczy aktu prawa miejscowego, jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed daty 1 czerwca 2017r.). Poza tym do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego. Stosownie do art. 16 ust. 4 u.t.p.z., w brzmieniu obowiązującym także w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Z przytoczonych regulacji wynika, że obowiązkiem właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego jest, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.t.p.z. obliguje bowiem radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady. Aby więc ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należy zbadać materiały dokumentujące jej przygotowanie i uchwalenie, jak również treść uzasadnienia uchwały. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., sygn. akt II GSK 1405/16, z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2860/15, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiana ustawa z dnia 16 grudnia 2010r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: - jednakowa wysokość stawki opłaty, - uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, - uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. (...). Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, żeby zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.". Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. ww. wyroki NSA o sygn. akt II GSK 1405/16 i II GSK 2860/15). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakimi dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r. o sygn. akt III SA/Łd 736/13, dostępny j.w.) Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest więc spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem. Dla oceny wpływu na wysokość opłaty wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz, istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się m.in., że rodzaj pojazdów, którymi wykonywane są przewozy na terenie danej gminy ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały. Skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie to upoważnienie powiązał z obowiązkiem tych jednostek uwzględnienia niedyskryminujących zasad, to niewątpliwie obowiązkiem Gminy Imielno było wykazanie, że podjęła uchwałę faktycznie z uwzględnieniem tych niedyskryminujących zasad, co przede wszystkim powinno wynikać z jej uzasadnienia, ewentualnie innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego. Tymczasem, jak trafnie podnosi strona skarżący, uzasadnienia zaskarżonej uchwały w ogóle nie sporządzono, zaś z protokołu z sesji Rady Gminy nie wynika, aby przy głosowaniu brano w ogóle pod uwagę niedyskryminujące zasady przy ustalaniu uchwalonej w maksymalnej wysokości stawki. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. wielkość taboru, jakim dysponują, bądź wielkość środków transportu, jakimi się posługują. Rada nie przedstawiła w tym względzie żadnych dodatkowych materiałów, zaś w świetle powyższych rozważań nie można uznać za wystarczającą argumentacji organu przedstawionej dopiero w odpowiedzi na skargę. Otóż odpowiedź na skargę jest pismem procesowym strony, które powinno zawierać ustosunkowanie się do twierdzeń zawartych w skardze, nie może zaś ani uzupełniać zaskarżonej uchwały, ani też sanować uchybień zaistniałych na etapie jej podejmowania – w sytuacji gdy argumenty przedstawione w odpowiedzi na skargę nie zostały w żaden sposób wyartykułowane w dokumentach dotyczących etapu jej uchwalenia. W tym miejscu zaakcentowania wymaga, że, jak wskazał WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015 r. o sygn. III SA/Kr 1599/14 (dostępnym j.w.), stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków, mimo że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminujące zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w ww. wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13). W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały oraz z powodu braku uzasadnienia ustalenia stawki w wysokości 0,05 zł, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. ww. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1405/16, a także liczne wyroki WSA w Kielcach, w tym m.in. z dnia 29 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Ke 388/18, z dnia 22 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Ke 391/18). Dlatego też za niezgodny z prawem uznać należy podjęty na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. akt prawa miejscowego (w zaskarżonym zakresie), co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jak konsekwentnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się (por. ww. wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP. Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić nieważność zaskarżonej regulacji, tj. § 3 ust. 2 uchwały – o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.